对杭州市市容五十八条的商榷

胡文苑


日前，因有友人提问，故翻了一下市容五十八条，发现该条立法有一违法之处，现提出，想与各位法律人探讨；
第五十八条原文： 装饰、装修房屋产生的装修垃圾，应当按照物业管理企业或者社区居民委员会指定的地点堆放。装饰、装修房屋的单位和个人应当按规定缴纳清运处置费。物业管理企业或者社区居民委员会应当及时委托环境卫生作业服务单位运至市容环卫主管部门指定的消纳场所处置。
装饰、装修房屋的单位和个人、运送装修垃圾的环境卫生作业服务单位，违反规定未将装修垃圾运至指定堆放、消纳场所的，由行政执法机关责令其改正，处以二百元以上二千元以下罚款，并可暂扣违法当事人的运输工具，要求其到指定地点接受处理，在接受处理并承担将垃圾清运到指定场所的费用后，发还运输工具。
以我对该条第一款的文意理解，凡在社区范围内因装修产生建筑垃圾者，均需交纳清运处置费，而收取该费的不是别人，而是社区或物管企业，由他们成为法律指定的业主的代理人，委托环境卫生作业服务单位将建筑垃圾运至指定的场所处理。而且该款用语均为应字，不是授权性规范，而是义务性条款，我认为大大的不妥。
我们均知道，垃圾处理业务，肯定是一项可以引入市场竞争的市政公用市场业务范畴，从全国对市容环卫的改制，建立企业，市场化运作，就可看出，而市容条例五十八条第一款明显是指定服务商的行为，其指定的垃圾处理者只有两个：社区或物管，再由他们委托环卫企业处置建筑垃圾，这是明显以看的见的手排除竞争的行为。是违反反不当竞争法的下位立法。属于用行政手段制造新的垄断，应当予以纠正。
我建议该条立法应修改为，将应字改为可以，从义务性条款改为授权性条款，并加入装饰、装修房屋的单位和个人也可以在合理的时间内自行委托环境卫生作业服务单位运至市容环卫主管部门指定的消纳场所处置。
我的建议该法条修改为：
第五十八条 装饰、装修房屋产生的装修垃圾，应当按照物业管理企业或者社区居民委员会指定的地点堆放。装饰、装修房屋的单位和个人可以按规定缴纳清运处置费交由物业管理企业或社区居民委员会。物业管理企业或者社区居民委员会应当及时委托环境卫生作业服务单位运至市容环卫主管部门指定的消纳场所处置。装饰、装修房屋的单位和个人也可以在合理的时间内自行委托环境卫生作业服务单位运至市容环卫主管部门指定的消纳场所处置。
装饰、装修房屋的单位和个人、运送装修垃圾的环境卫生作业服务单位，违反规定未将装修垃圾运至指定堆放、消纳场所的，由行政执法机关责令其改正，处以二百元以上二千元以下罚款，并可暂扣违法当事人的运输工具，要求其到指定地点接受处理，在接受处理并承担将垃圾清运到指定场所的费用后，发还运输工具。
我对五十八条所质疑的是市场公平竞争权的问题，立法应该保护市场所有的竞争者有公平的竞争的权利，所谓机会均等，这是对市场经济条件下立法实质正义的要求。除非有重大的公共利益和国防安全理由，否则限制竞争的立法不管立法者的初衷多么的良好，其实施的效果也是与法治背道而驰。五十八条的规定即如此。个人委托有从业资格的环卫企业，运送建筑垃圾至规定的消纳场所，非但不会产生政府买单的问题，反而会促进整个社会利益的最大化，试想环卫企业在接受业主委托处置建筑垃圾时，自当成本核算，知道该批垃圾要倒置规定的消纳场所，要交多少费用，它不会做亏本生意。如果该企业接受委托后，不运至规定的消纳场所，该企业自当承担相应的行政责任，和对业主的民事责任。
试想我们的立法者又如何保证社区或物管委托的环卫企业就不受利益驱动，一定就将建筑垃圾倒置规定的消纳场所呢？还不是要靠法律的监督，有关行政责任，和民事责任的制约。
让业主有自行选择有资质的环卫企业处理建筑垃圾，非但不会带来危害公共利益的结果，反而减少了中间环节社区或物管的可能存在的中间寻租行为，至于业主单个委托是否不利与规模经济，谈判能力较弱，带来价格偏高的问题，我想市场的问题还是市场解决，业主到时是会用脚投票的。
未付与业主自行选择环卫企业处置建筑垃圾的权利勿庸置疑是五十八条立法缺陷的一点。在该条实际执法中还有一种倾向值得我们注意，即如果业主未曾将建筑垃圾置于指定地方，那么物管或社区基于社区卫生的理由可以委托环卫企业运走，并收取清运费，这个观点有它法律支持的理由，即民法的无因管理，社区或物管为第三人利益，施加代为清运的行为。受益人应当偿还无因管理之债。（这一行为能不能成为无因管理，是否有社区或物管法定的义务清运，这里值得探讨，但是即使不符无因管理，基于代执行的理由，业主承担合理的处置费也是合理的）
但是我对与该倾向中较为激进的一种观点，即只要业主将建筑垃圾放置在公共场所，就一律社区或物管即可代为清运，持反对意见，我认为应当区分情况。至少在现实中有两种情况，一种是社区或物管指定了地方的。一种是社区未指定地方的。如果指定了地方的，我觉得装修的建筑垃圾一般来讲未有现实紧急的危害性，欲执法应先告知业主将其垃圾运至指定地点，由其自行委托环卫或委托社区叫环卫处置，由其缴纳处置费。（该条最好约定在业主公约中，住户一入住，就视为知情了），先告知的理由在于业主的服务选择权。如其拒不履行有关义务，则处罚之。
二种是社区未指定堆放地点的，我认为这里的处罚就要慎重，首先我不认为垃圾桶就是放建筑垃圾的地方，因为建筑垃圾堆放处应该是社区明示的地点，而不适用推定。其次我认为在社区没有明确摆放地点的情况下，如果业主临时性的将建筑垃圾摆放在公共地方，在合理的时间内自行清理掉，而且包装密闭。又不妨碍交通的话，是可以的。我认为在这种情况下，是业主行使自己物权的合理使用。因为社区未划定地点摆放，而其家里势必摆放不下。作为与业主私物权比邻的部分公共物权势必要负担业主合理使用其私物权所带来的用益物权，只要该用益物权是必须和合理使用的。我认为业主的堆放要满足，一密闭，二，不影响交通，注意安全。三，在合理的时间内及时委托有关业者清运掉，即可满足合理使用用益物权的要求。
如果超过合理使用范围，一直拒绝清运，那时处罚才是合理公正的。


（作者单位 西湖区行政执法局）



教育部


关于全日制中等专业学校领导管理体制的暂行规定

1980年11月5日，教育部


为了实现新时期的总任务，尽快培养出大批德、智、体全面发展的又红又专的中等专业人才，必须加强对中等专业学校的领导和管理。为此，特做如下规定：
一、在党中央和国务院的统一领导下，发挥中央和地方、业务部门和教育部门的积极性，对中等专业学校实行分工分级，按系统归口的管理制度。
中等专业学校按照领导关系，分为国务院部属学校和地方学校。国务院部委所属中等专业学校，由有关部委直接领导；或由有关部委和省、市、自治区双重领导，以部委为主；或由部委与直属一级企业、事业单位分工管理。省、市、自治区所属中等专业学校，由省、市、自治区领导，有关业务部门主管；面向地（市）的中等专业学校，实行省和地（市）两级业务主管部门分工管理。
中等专业学校党的工作，由地方党委领导。
二、教育部根据党的教育方针和党中央、国务院的指示，对中等专业教育事业负责业务指导。制定有关中等专业教育的具体方针、政策和规章制度，并监督检查其执行情况；总结交流办学经验；协同国家计委编制中等专业教育的发展规划和事业计划；会同国务院有关部委制定并颁布中等专业学校专业目录；规定教学计划的制定原则；组织编选并审定政治课的教学大纲和教材；会同国务院有关部委或省、市、自治区组织、编选并审定语文课、工科和财经类的普通课及工科通用的技术基础课的教学大纲和教材。
三、国务院各部委负责管理所属中等专业学校的各项工作。贯彻执行党的方针、政策；管理思想政治教育工作、教学工作；负责学校的规划、专业设置、招生计划、毕业生分配、人事工作、人员编制、劳动工资计划、经费、基本建设、教材、物资和仪器设备等；核定学校的生产实习和科研计划，安排实习场所和校办工厂或农场的产、供、销，供应实习所需要的原材料。
制定并颁发本系统各专业的教学计划，组织编写并审定有关的普通课、技术基础课、专业课的教学大纲和教材，组织培训教师。
批准所属学校和专业的开设、调整、撤销，并报国家计委和教育部备案。开设学校应商得所在省、市、自治区的同意。
国务院各部委对本系统地方所属中等专业学校负责业务指导。协同省、市、自治区搞好本系统中等专业教育事业发展规划，学校布局和专业设置，组织省、市、自治区间的分工协作，检查督促学校贯彻执行党的教育方针、政策，总结交流办学经验。
四、省、市、自治区人民政府检查督促本地区内所有中等专业学校贯彻执行党的方针、政策和规章制度；审批地方中等专业教育事业发展规划和学校布局；批准地方所属学校和专业的开设、调整、撤销，并报国家计委、教育部和有关部委备案。对面向全面或跨省的专业的调整和撤销，应商得有关部委的同意。
省、市、自治区的各主管业务部门负责管理所属中等专业学校的各项工作。其职责可参照部委对其所属学校的管理职责。
省、市、自治区的教育部门，对本地区的所有中等专业学校负责业务指导。及时传达上级有关指示，检查督促学校贯彻执行党的教育方针、政策；指导思想政治教育工作、教学工作；总结交流经验，协调和解决本地区内中等专业学校中的共同性问题；协同有关部门解决政治课、普通课教师的补充和培训；组织普通课的教学仪器的供应；会同计委统筹规划、综合平衡地方所属学校的布局、专业设置、招生计划和事业发展规划，组织本省、市、自治区各业务部门之间的分工协作；负责招生工作。
五、有关业务部门和教育部门要密切配合，互通情报，加强联系，互相支持。重要会议互相邀请，有关文件互相抄送。校一级领导干部的任免、调动，由主管部门按照干部管理权限和报批手续执行，并抄送有关省、市、自治区教育部门和国务院有关部委。
部委与省、市、自治区之间学校领导关系的改变，由有关部委和省、市、自治区协商确定，并报国家计委和教育部备案。
六、有关业务部门和教育部门要把中等专业学校的工作排上领导议事日程，建立和健全专管机构或配备专职干部。
中等专业学校一般应为县团级单位，有条件的重点学校为地师级。
七、国务院各部委和省、市、自治区对本部门、本地区中等专业学校的领导与管理，可根据本规定的原则和实际情况作出补充规定。