国家工商行政管理总局


关于进一步加强企业信用分类监管的意见

工商企字〔2011〕 192号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理局，总局各司（厅、局、室）、机关党委、纪检组监察局，各直属单位：

　　企业信用分类监管是工商行政管理部门为创新监管方式、提高监管效能开展的一项重要工作，对于规范市场秩序、推进社会信用体系建设具有重要作用。几年来，各级工商行政管理部门以“五个四”为核心的工商行政管理理论为指导，全面实施企业信用分类监管，建立健全信用分类监管体制机制，逐步深化联网应用，加大信用激励和信用约束力度，不断提高市场监管效能，积极营造良好的市场交易秩序和社会信用环境。为认真落实“五个更加”的要求，更好地服务经济社会科学发展，现就进一步加强企业信用分类监管工作提出如下意见：

　　一、统一思想，明确目标，进一步深化对加强企业信用分类监管工作的认识

　　（一）充分认识新形势下进一步加强企业信用分类监管的重要性必要性。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是工商行政管理部门提高监管执法效能、提升服务发展水平、推进自身改革发展的重要战略机遇期。进一步加强企业信用分类监管，是新形势下工商行政管理部门深入贯彻落实科学发展观，立足市场监管和行政执法职能，更好地服务“十二五”规划顺利实施的迫切需要；是加快促进社会信用体系建设，推进企业信用信息内联应用、外联应用，建立完善社会信用制约机制的迫切需要;是努力做到“五个四”和认真落实“五个更加”，打造法治工商、服务工商、责任工商、信息工商，建立更加和谐监管执法环境的迫切需要；是依法履行监管职责，整合监管资源、突出监管重点、创新监管机制的迫切需要;是加强自身建设、锻炼监管队伍、转变政府职能，不断增强服务经济社会发展本领的迫切需要。

　　面对新形势、新任务、新挑战，各级工商行政管理部门要进一步认识加强企业信用分类监管工作的重要性和必要性,明确加强企业信用分类监管的指导思想、目标任务、基本原则，把加强企业信用分类监管作为贯彻落实“五个四”和“五个更加”的重要举措，进一步增强责任感和使命感，立足当前，着眼长远，抓住重点，统筹推进。

　　（二）指导思想。坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“十二五”时期工商行政管理事业发展的工作目标和主要任务，按照建设法治工商、服务工商、责任工商和效能工商的部署，准确把握“五个四”的深刻内涵，认真落实“五个更加”的工作要求,以信息共享、互联互通为重点，加强工商行政管理不同业务系统间企业监管信息的内联应用，大力推进监管方式集成创新，加强政府部门间企业监管信息的外联应用，积极推动社会信用体系建设。

　　（三）目标任务。用3年左右的时间，建立完善综合业务平台，建成“国家经济户籍库”；加强内联应用，基本形成全系统各层级、各条线之间信息资源的互联、互通、共享；推进外联应用，基本实现工商行政管理监管信息与外部门监管信息的共享;打造公众服务平台，基本实现社会公众对企业登记管理基本信息的网上查询。

　　（四）基本原则。适应新形势新任务，进一步加强企业信用分类监管，必须坚持以下原则：

　　坚持全面统筹、整体规划的原则。注重顶层设计和制度创新，兼顾当前与长远、局部与整体，做到不同区域、不同业务信用分类监管工作的统筹规划，有序推进。

　　坚持科学分类、重点监管的原则。加强信用记录，完善监管分类，提高监管效能，强化对重点行业、重点领域、重点区域的监管，增强监管的针对性和有效性。

　　坚持整合资源、信息共享的原则。加强各业务系统信息资源的互联互通、业务协同，通过整合、融合、改造、提升，做到监管、应用、服务协同推进。

　　坚持部门协作、形成合力的原则。加强部门间的配合协作，充分发挥企业信用分类监管的整体效能，形成监管合力，加快推进社会信用体系建设。

　　二、科学分类，突出重点，进一步完善企业信用分类监管措施

　　（五）夯实数据基础。按照“一数一源”和“谁登记、谁录入，谁检查、谁录入，谁处罚、谁录入”的要求，及时、准确、完整地归集各类监管信息，确保系统内数据来源的唯一性和同一数据的一致性。按照“谁主管、谁归集，谁维护、谁负责”的要求，进一步建立完善数据质量责任制和监督检查长效机制，大力加强总局和省级局数据中心建设。严格执行总局数据标准，确保数据质量不断提高，到“十二五”期末实现数据准确率、完整率均达到99%以上的目标。

　　（六）完善监管分类。《关于对企业实行信用分类监管的意见》（工商企字〔2003〕131号）按照守法诚信情况，将企业分为A、B、C、D四类，并采取不同的监管措施。在此基础上，根据监管需要，进一步完善充实信用分类监管标准。按照遵守工商行政管理法律法规的情况，设置守信企业、警示企业、失信企业、严重失信企业。按照行业风险程度的情况，对关系人民群众身体健康、生命安全、公共安全和政府关切、社会关注、百姓关心的行业企业，设置重点、热点行业企业。按照区域重要程度的情况，对在商业集中区、旅游区、地下空间、校园周边等区域从事经营活动的企业，设置重点区域企业。按照动态警示的情况，对登记事项发生变化未办理变更登记、检测或者监测中涉嫌违法、申投诉、举报、立案未结案等需要加强监控的企业，设置预警企业。将企业守法诚信、行业风险、区域重要程度、动态警示等情况纳入企业信用分类监管指标体系，实现科学多维分类。

　　（七）提高监管效能。把加强企业信用分类监管与加强信息化建设紧密结合、有机统一起来，将现代信息技术综合应用于企业信用分类监管工作的各个环节，推进业务工作与信息技术的深度融合。通过整合系统、整合软件、整合数据、整合操作，将制度固化在信息化流程中，用信息化手段保证制度的执行，使工商行政管理部门上下之间、地区之间、业务之间有机统一，形成监管合力。支持各地结合实际情况，积极探索企业信用分类监管，创新监管措施，丰富监管内容，建立长效机制，提高监管效能。

　　三、整合资源，业务协同，进一步加强企业信用分类监管信息的内联应用

　　（八）加强监管信息内联互通。加强信用信息归集。市场主体准入、反垄断与反不正当竞争执法、直销监管、消费者权益保护、市场规范管理、食品流通监管、广告监管、商标管理等业务部门，要按照企业信用分类监管工作的职责分工，做好本部门监管信息的记录、归集和日常维护工作，将相关业务监管信息及时、准确、完整地纳入企业信用分类管理系统，消除信息“孤岛”，实现静态的市场主体基础信息与动态的监管执法信息的相互关联、有机统一。

　　整合监管执法资源。以企业登记数据为基础，以营业执照注册号为唯一定位标识，以履行法定职责为主线，以提升监管执法效能为目的，按照统一的技术标准和数据标准，在提高数据准确性、完整性的基础上，整合、对接工商行政管理各地区、各部门、各条线的业务信息，实现各地区、各部门、各条线之间监管业务信息的高度融合和一体化，形成信息完整、准确及时、动态更新、互联互通、开放共享的工商行政管理综合监管业务平台。

　　（九）强化监管信息内联应用。加大应用力度。根据工作职责和监管需要，充分运用企业信用分类监管平台的信息，综合运用行政处罚、行政指导等手段，确定监管任务，明确监管重点，完善监管措施。加强联动监管，根据整合的监管信息，形成综合监管体系,发挥综合监管效应。将企业信用分类监管与属地监管紧密结合，指导基层工商所开展综合监管工作。基层工商所要充分利用企业信用分类监管平台，加强属地监管，合理配置执法资源，提高快速反应能力，确定监督检查重点，建立健全综合监管工作机制，切实增强监管执法的针对性和有效性。

　　拓展应用范围。充分利用企业信用分类监管的提示、警示、检测、监测、限制、处罚、监控、申投诉、举报等信息，建立完善企业信用激励和信用约束机制，加大对信用良好企业的激励力度，让守法诚信的企业时时得到便利，加大对信用不良企业的约束力度，使违法失信的企业处处受到限制。提升应用水平。积极探索依托企业信用分类监管平台，建立实用数据分析模型，分析辖区市场主体总体质量和经济秩序状况，为加强监管执法提供预见性参考，为政府决策、部门监管、行业自律、企业投资提供高质量信息服务。

　　四、信息共享，监管联动，进一步推进企业信用分类监管信息的外联应用

　　（十）推进监管信息部门共享。结合企业信用分类监管的实际，加强与政府其他部门的沟通协调，积极向有关部门提供企业信用监管信息，不断扩大部门间监管信息共享的范围，逐步建立数据交换和信息共享长效机制,切实增强企业信用激励和信用约束机制的整体效应。

　　健全完善“国家经济户籍库”。积极参与国家信息化“十二五”规划的法人、统计等基础信息资源体系建设，为政府宏观经济决策提供信息资源支撑。按照地方政府安排，积极参与做好地方政府企业信用信息归集平台建设和信息归集工作，推动地方重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同。

　　（十一）推动监管信息外联应用。以跨部门、跨领域的信息运用作为部门监管联动、形成监管合力的重要途径，充分运用政府其他部门提供的监管信息，作为工商行政管理部门加强市场主体准入、经营行为和退出行为全过程监管的重要信息资源支撑。参考和依据其他部门提供的监管信息，采取相应的管理措施，堵塞部门间监管漏洞，实施更高效、更有针对性的市场监管。

　　建立企业信用信息公开机制。切实加强对企业信用信息的披露，依法公开企业信用情况，增加企业失信成本，有效惩戒失信行为，推动社会信用制约机制的建立和完善。大力打造网上服务平台。通过信息化技术手段，依法向社会提供企业监管信息查询服务，将企业登记基本信息作为主动公开的政府信息，通过政府网站面向企业和社会公众提供便捷的查询服务，加大企业信用信息综合运用服务力度，努力提升信息综合运用服务能力和水平。

　　五、加强领导，明确职责，进一步形成企业信用分类监管工作合力

　　（十二）加强组织领导。各级工商行政管理部门要把企业信用分类监管作为“一把手”工程，切实加强组织领导，形成领导重视、分工明确、职责清晰、齐抓共管的工作格局。各地、各部门要各司其职、各负其责、相互配合、统筹推进，形成企业信用分类监管工作合力。结合工作实际，制定完善企业信用分类监管的工作机制和制度。进一步加强教育培训，提高县（市、区）工商局、基层工商所干部加强企业信用分类监管的意识、责任和能力。

　　（十三）明确职责分工。市场主体准入部门负责组织建立以企业登记管理信息为基础的企业法人数据库；依法实施法定代表人任职限制管理，规范企业信用信息的披露；运用综合监管信息，加强对企业登记事项的监管。

　　反垄断与反不正当竞争执法部门负责有关反垄断、反不正当竞争执法及其他经济违法案件等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对垄断和不正当竞争行为的监管。

　　直销监督管理部门负责直销违法案件、传销违法人员及案件等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对直销行为的监管，加大打击传销力度。

　　消费者权益保护部门负责承担流通领域商品质量监督管理、消费者申诉、举报等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，切实维护消费者合法权益。

　　市场规范管理部门负责商品交易市场信用分类监管、网络商品交易及有关服务行为监管、合同监管、经纪人监管等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对市场的监管。

　　食品流通监督管理部门负责流通环节食品流通许可、监督管理、抽样检测等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强对流通环节食品安全监管。

　　广告监督管理部门负责广告市场主体经营情况、广告监督管理、广告监测、查处虚假广告等违法案件信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强广告市场监管。

　　商标管理部门负责商标注册和管理、查处商标侵权案件、驰名商标和著名商标等信息的记录、归集和维护；运用综合监管信息，加强商标注册和管理。

　　信息部门负责信用分类监管信息系统的维护、运行和技术保障工作，开发建设技术支撑平台，整合登记监管数据，提高数据质量和数据共享、数据交换效能。

　　基层工商所要根据县（市、区）工商局的工作部署和要求，按照属地管理原则，做好辖区内企业信用分类监管。

　　（十四）狠抓工作落实。建立综合检查机制，定期检查分工职责和目标任务落实情况。建立综合监督机制，细化企业信用分类监管岗位工作要求，制定科学、具体、操作性强的考评指标，推进信用分类管理措施落实到位。建立对工商所属地监管的考评机制。研究制定区域性信用分类监管工作评价办法，对经济户口管理、监管信息归集、联网应用等实行全流程、全过程管理。加大企业信用分类监管工作力度，不断创新内联应用和外联应用工作机制, 加快推进社会信用体系建设，积极服务经济社会科学发展。

　　



国家工商行政管理总局

二○一一年九月二十一日










2006年12月13日，上海高级人民法院对一起计算机软件著作权侵权纠纷案作出终审判决 ，认为原告为将其开发的应用软件捆绑在自己生产的产品上使用而专门设计的输出文件格式，已经超出了规定的技术保护措施范围，被告破解该软件输出数据文件格式的行为不属侵权行为。本案是自我国2001年修改著作权法以来，第一起关于利用技术保护措施实现产品捆绑销售的案件。该判决对今后类似案件的审理，以及未来相关产业的有序发展具有深远的意义。

一． 案情简介

原告北京精雕科技有限公司（以下称“原告”）自2001年7月16日起依法享有JDPaint精雕雕刻软件（以下称“JDPaint软件”）的著作权。由于JDPaint软件功能良好，广受用户欢迎，但JDPaint软件不作为一个通用商业软件在市场上销售，而是作为原告所销售“精雕CNC雕刻系统”的一部分而存在。为防止JDPaint软件能在普通数控系统中使用，进而实现与雕刻机捆绑销售、使用的目的，JDPaint软件输出的数据文件采用了专门的Eng格式，这样便能杜绝市场上其他雕刻机读取JDPaint软件输出的数据文件。
但出乎原告意料之外的是，被告上海奈凯电子科技有限公司（以下称“被告”）开发的Ncstudio软件竟能破解并读取原告软件输出的Eng格式文件。因而，普通雕刻机通过被告的Ncstudio软件就可以接收原告JDPaint软件输出的数据文件，从而使原告企图利用控制JDPaint软件使用而确保雕刻机销售的计划彻底落空。为此，原告以被告破坏其技术保护措施、侵犯其对JDPaint软件享有的著作权为由向上海市第一中级人民法院提起诉讼，要求被告停止侵权行为并赔偿原告经济损失人民币48.5万元。此案经原审法院判决驳回原告诉请后，原告不服向上海市高级人民法院提起上诉。

二． 争议焦点

本案原告从两方面对被告提出了侵权指控。

第一，JDPaint软件输出的Eng格式文件是“精雕CNC雕刻系统”中解决不同程序间通讯问题的数据交换文件，JDPaint软件输出没有采用标准的NC格式，而采用自定义的Eng格式。原告Eng格式文件的文件格式、数据结构、指令意义、加密算法从未公开，所以被告的Ncstudio软件因能读取原告的JDPaint软件输出的Eng文件而侵犯了原告对JDPaint软件的发表权；
第二，原告不断提高Eng文件格式的加密强度来保护JDPaint软件不被非法使用，从而使JDPaint软件只能在自己的数控系统中使用。被告针对原告的JDPaint软件破解其所输出的Eng格式，避开和破坏了原告为保护JDPaint软件权利而采取的技术措施，并将破解后的结果作为被告产品的一项功能来促进其产品的销售。因此，被告破解Eng格式文件的行为已构成对JDPaint软件著作权的侵犯。
可见，本案焦点在于：一．Eng文件是否属于法律保护的JDPaint软件的组成部分？二．Eng文件是否属于我国著作权法所保护的技术保护措施？下面逐一论述。

三． 法律分析

（一） Eng文件是否属于法律保护的JDPaint软件的组成部分？

根据《计算机软件保护条例》，计算机软件是指计算机程序及其有关文档。计算机程序，是指为了得到某种结果而可以由计算机等具有信息处理能力的装置执行的代码化指令序列，或者可以被自动转换成代码化指令序列的符号化指令序列或者符号化语句序列，包括源程序和目标程序。文档，是指用来描述程序的内容、组成、设计、功能规格、开发情况、测试结果及使用方法的文字资料和图表等，如程序设计说明书、流程图、用户手册等。

JDPaint软件所输出的Eng文件是数据文件，其所使用的输出格式即Eng格式是JDPaint软件的目标程序经计算机执行产生的结果，该格式数据文件本身不是代码化指令序列或者符号化指令序列或者符号化语句序列，也无法通过计算机运行和执行。实际上，Eng文件是JDPaint软件在加工编程计算机上运行所生成的数据文件，其所记录的数据并非原告的JDPaint软件所固有，而是软件使用者输入的雕刻加工信息而生成的。因此，Eng格式数据文件中包含的数据和文件格式并不属于JDPaint软件的程序，不属于计算机软件的保护范围，不应受到法律保护。因此，原告并不享有对Eng格式文件的软件发表权。

（二） Eng文件是否属于我国著作权法所保护的技术保护措施？

从技术上讲，原告JDPaint输出采用Eng格式不属于对JDPaint软件采取的技术保护措施。原告JDPaint输出的Eng格式文件功能在于完成数据交换，即将软件使用者输入的雕刻加工信息转换为数控系统可接受并执行的指令，即使不采用Eng格式也要采用其他格式（如标准的NC格式）来完成数据交换，故其基本功能并不在于对JDPaint软件进行加密保护，对Eng格式文件的破解行为本身也不会直接造成对JDPaint软件的非法复制。另外，原告所谓对Eng格式文件进行加密则也只是对运行JDPaint软件而输出的文件加密，而不是直接对JDPaint软件采用的加密措施。

从设计目的而言，原告采取的技术措施也不属于《计算机软件保护条例》所规定的“著作权人为保护其软件著作权而采取的技术措施”。原告对JDPaint输出采用Eng格式旨在限定JDPaint软件只能在“精雕CNC雕刻系统”中使用，旨在建立和巩固原告JDPaint软件与其雕刻机床之间的捆绑关系，这种限定排除了JDPaint软件合法取得者在其他数控系统中使用JDPaint软件的机会，已超出我国著作权法对计算机软件的保护范围，不属于“为保护软件著作权”目的而设计的技术保护措施。因此，支持原告诉请将不适当的将软件著作权利益的保护扩展到原告利用“技术措施”与其软件捆绑在一起的产品上，这就容易造成限制技术进步、抑制产品的正当竞争，不符合我国现行著作权法的精神。所以，被告开发数控系统通过破解JDPaint软件输出Eng格式文件而可以接收JDPaint软件输出的数据，并不构成故意避开和破坏著作权人为保护软件著作权而采取技术措施的行为。

（三） 如何认识被告软件读取原告Eng文件的性质

通俗的说，本案中原告JDPaint软件的功能其实就是将该软件的使用者（如工程师）输入的雕刻加工信息（如指令、产品规格数据等）转换为不同于标准NC格式的Eng格式文件并由数控系统加以读取。如果将Eng格式文件比喻为一把锁的话，那么原告对Eng加密的意义在于确保只有自己的钥匙－JDPaint软件能打开它，以此实现JDPaint软件无法在普通数控系统中使用的目的。而被告的NC－1000雕铣机控制系统全面支持精雕各种版本Eng文件,即能够读取精雕公司JDPaint软件输出的Eng文件，客观上确实有避开原告采用的加密措施的嫌疑，增加了打开锁（Eng文件）的方法，使得用户便可以不再担心Eng文件格式读取的问题而可以选择其他的数控系统及雕刻机产品，但由于原告的加密措施不是针对JDPaint软件的，即非为保护作品而采用的，所以即使被告规避了这种加密措施，也不违法。

四． 本案对产业界使用技术保护措施的影响

当前，技术保护措施的应用大体可以分为两大类。第一类是主要目的在于防止作品被非法复制或接触（access）而设计的，如数字水印和复制器、安全数字音乐起动器、序列复制管理系统、DVD内容合成系统等，其主要针对传统的版权产业如电子书、电影、唱片等。第二类是主要目的在于直接或间接增强对产品销售的控制力，如控制作品的价格差异与作品的地域分配控制，以及本案中出现的捆绑销售。这类技术措施可见于一些工业产品的销售中。

我国现行著作权法对上述两类技术保护措施的态度是有明显差别的。将技术保护措施纳入著作权法的范围内给予法律保护的初衷是考虑到数字化作品容易被非法复制，如果不对著作权人采取的技术保护措施给予法律上的认可，则达不到保护著作权人利益的目标。然而，缺乏限制的权利很容易被滥用，因此，我国著作权法在2001年修改时从平衡著作权保护和促进技术进步、维护正当竞争出发，规定技术保护措施的司法保护要严格限制在“为保护作品著作权而采取的”这个前提下。据此不难看出，上述第二类技术保护措施是不为我国著作权法所认可的的。

本案所反映出的我国法院对著作权法的这种解读并非“另类”。实际上，即使在技术保护措施保护强度较高的美国等国家，对涉及捆绑销售的技术措施时也都采取了不予保护的否定态度。在Lexmark International诉Static Control Components案中，原告利盟公司是激光打印机的生产商。为了防止消费者在激光打印机硒鼓中的墨粉用尽后不从利盟公司购买新的硒鼓，而是购买其他厂商生产的兼容硒鼓，利盟公司在其生产的激光打印机和硒鼓中使用了“验证技术”，如果用户使用其他公司生产的硒鼓，打印引擎程序就会拒绝指挥打印机正常工作。被告Static公司破解了利盟公司的这种技术，生产出一种芯片，使装有该芯片的硒鼓可以用于利盟打印机，原告认为自己使用的“验证技术”是一种对“打印引擎程序”的使用加以控制的“技术措施”，而被告出售的芯片能够规避这一“技术措施”，因此其销售行为违法。审理该案的第六巡回法院没有支持原告的观点，主要理由是：国会禁止规避“技术措施”是为了解决对电影、音乐和计算机软件等数字化作品的盗版问题，原告利用“技术措施”垄断市场显然是违背立法原意的 。

本案充分表明，那种借技术措施为名，而行限制技术进步、产品正当竞争之实的做法将不会得到我国法律保护。更为重要的是，本案在一定程度上对今后相关产业运用技术保护措施会起到警示作用，带有方向性的指导意义，即技术保护措施必须严格限定在保护著作权本身的目标之内，任何企图借保护权利之名，而达到获取权利保护之外的利益的行为，都不会得到法律的认可。


本文发表于2007年《电子知识产权》、《知识产权》、《中国专利与商标》上。