陕西省西安市人民政府


西安市人民政府令第64号


　《西安市机动车停车场（库）管理办法》已经2006年8月31日市人民政府第16次常务会议通过，现予以公布，自2006年10月20日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　代市长 陈宝根

二○○六年九月十九日




西安市机动车停车场（库）管理办法
第一章 总 则
　　第一条　为了加强本市机动车停车场（库）的建设和管理，改善停车环境，维护道路交通秩序，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区城市建成区范围内机动车停车场（库）的设置、建设和管理适用本办法。
　　第三条　本办法所称的机动车停车场（库）包括公共机动车停车场（库）、道路机动车停车泊位，以及公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑等配建的机动车停车场（库）。
　　第四条　市公安交通管理部门是本市机动车停车场（库）管理的主管部门。
　　城市管理综合行政执法部门（以下简称城管执法部门）负责对人行道的机动车停放进行日常监督管理。
　　市政、规划、建设、物价、财政等部门按照本办法规定，做好机动车停车场（库）的管理工作。
　　第五条　鼓励多元化投资建设公共机动车停车场（库），鼓励单位专用机动车停车场（库）和有停车条件的单位向社会开放停车场地。向社会开放的专用机动车停车场（库）可在办理相关手续后可按规定收取停放费用。
　　鼓励和推广应用智能化、信息化手段管理机动车停车场（库）。
第二章 停车场（库）的设置与建设
　　第六条　机动车停车场（库）设置应当符合机动车停车场（库）设置规划。机动车停车场（库）设置规划由市规划部门会同机动车停车场（库）主管部门、市政部门、城管执法部门根据城市规划和交通需求状况制定。
　　第七条　机动车停车场（库）的设计方案，应符合国家、省和本市的有关标准和规范。
　　第八条　新建、改建、扩建的公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑等，应当配建、增建机动车停车场（库）。建筑物配建相应的机动车停车场（库），应与建筑物同时设计、同时建设、同时交付使用。
　　第九条　新建、改建、扩建的公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑物等未按规定设计配建机动车停车场（库）的，不予核发《建设工程规划许可证》。
　　配建机动车停车场（库）确有特殊原因达不到规定建筑面积的，经市规划部门批准，按照所缺机动车停车泊位数缴纳建设差额资金后，可适当减少机动车停车场（库）的建筑面积。建设差额资金由财政部门在建筑施工前征收，专项用于公共机动车停车场（库）建设。
　　第十条　新建、改建、扩建的机动车停车场（库）建设完工后，应当由规划部门、机动车停车场（库）主管部门、市政部门、城管执法部门参加验收，验收合格后方可使用。
　　第十一条　已建成的公共机动车停车场（库），以及公共建筑、商业街区、居住区、大（中）型建筑物等配建的机动车停车场（库）不得改变使用性质或停止使用。
　　第十二条　道路机动车停车泊位的设置，由机动车停车场（库）主管部门会同规划、市政、城管执法等部门共同确定。本办法实施前设置的道路　　机动车停车泊位，应当根据本办法重新设置。
　　道路机动车停车泊位应当根据城市建设发展变化适时调整。
　　第十三条　市区一环路以内区域主要道路（含一环路）严格限制道路机动车停车泊位的设置。一环路（不含一环路）至二环路（含二环路）之间区域主要道路适当控制道路机动车停车泊位的设置。二环路以外区域根据需要设置道路机动车停车泊位。
　　第十四条　设置的道路机动车停车泊位不得影响其他车辆通行或造成安全隐患。人行道机动车停车泊位不得压占残疾人无障碍设施、阻碍消防通道，并应对地面进行硬化处理，设有供机动车出入的坡道或出入口，留有行人安全通行通道。
　　在公共机动车停车场（库），以及对社会开放的专用机动车停车场（库）周边，原则上不得设置道路机动车停车泊位。
　　第十五条　机动车停车场（库）主管部门应当按照国家标准，在机动车停车场（库）施划停车位线，栽设引导、指示等交通标志。
　　第十六条　任何单位和个人不得擅自设置或撤除道路机动车停车泊位，不得随意扩大道路机动车停车泊位占用道路面积，不得在机动车停车泊位内设置障碍阻止停车。
第三章 停车场（库）管理
　　第十七条　道路机动车停车泊位、政府投资建设的公共机动车停车场（库），应当通过经营权招标或拍卖确定经营者。
　　招标或拍卖收入全额上缴市财政，专项用于公共机动车停车场（库）的建设、道路机动车停车泊位占用道路的日常维护和修缮以及其他有关机动车停车场（库）管理的费用，不得挪作他用。
　　第十八条　按照本办法第十七条第一款规定取得机动车停车场（库）经营权的经营者应当依法办理工商、税务、物价等相关手续，并在所在地税务部门申请领取机动车停车场（库）专用发票后，方可进行停车场（库）经营。
　　第十九条　机动车停车场（库）经营者应当遵守下列规定：
　　（一）按照机动车停车场（库）主管部门的要求，在醒目位置设置统一的停车场（库）标志牌、服务项目、收费标准、监督电话；
　　（二）制定停放车辆、安全保卫、消防等管理制度；
　　（三）配置完备的照明、通讯和计时收费设备；
　　（四）按照物价部门核定的标准收费；
　　（五）服从机动车停车场（库）主管部门的统一管理，维护机动车停车场（库）内车辆停放和行驶秩序，确保停车设施的正常运行。
　　第二十条　机动车停车场（库）管理员需经岗前培训，统一着装、持证上岗、文明服务、按规定收费。未按规定着装、不佩带上岗证、不按规定开具发票的，机动车停放者可拒付停车费。
　　第二十一条　机动车驾驶人应当遵守下列规定：
　　（一）服从管理人员指挥，在指定机动车停车泊位停车，关闭电路，做好驻车制动，锁好车门；
　　（二）不得损坏停车设施、设备；
　　（三）不得停放装有易燃、易爆、有毒、有害等危险品的机动车；
　　（四）按规定缴纳停车费用。在电子计时收费的机动车停车泊位停放，应刷卡缴纳停车费，超时停放应及时补刷超时费用。
　　第二十二条　住宅小区机动车停车场（库）的服务收费标准按照物价部门核定的收费标准执行。
　　第二十三条　禁止利用道路机动车停车泊位从事车辆清洗、维修、装潢、商品促销等经营活动。
　　第二十四条　因城市建设需要撤除道路机动车停车泊位时，应当按照使用期限的剩余时间退还经营者相应费用。
第四章 法律责任
　　第二十五条　违反本办法第八条、第十一条规定的，由规划部门责令改正，并处3000元以上10000元以下罚款。
　　第二十六条　违反本办法第十六条规定的，由机动车停车场（库）主管部门责令限期改正。逾期未改的，处以200元以下罚款。
　　第二十七条　违反本办法第十九条、第二十条规定的，由机动车停车场（库）主管部门对机动车停车场（库）经营者处3000元以下罚款。
　　第二十八条　违反本办法第二十一条第一款、第二款、第四款规定的，由机动车停车场（库）主管部门责令改正。拒不改正的，处20元以上200元以下罚款。造成机动车停车场（库）设施、设备损坏的，机动车驾驶人应照价赔偿。
　　第二十九条　违反本办法第二十一条第三款规定的，由机动车停车场（库）主管部门处200元以上2000元以下罚款。
　　第三十条　违反本办法第二十三条规定的，由机动车停车场（库）主管部门处以200元以下罚款。
　　第三十一条　城管执法部门对在人行道违反本办法规定的行为，依照本章规定进行处罚。
　　第三十二条　依照本办法规定，对当事人处以10000元以上罚款的，当事人有要求举行听证的权利。
当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第三十三条　机动车停车场（库）主管部门和相关部门的工作人员，违反本办法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任；给当事人造成损失的，依法予以赔偿。
第五章 附 则
　　第三十四条　在本办法实施前设置的道路机动车停车泊位未按本办法规定进行重新设置，以及未通过拍卖或招标确定经营者的，使用市财政部门监制的专用收费票据。
　　第三十五条　本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区以外的其他区县停车场（库）管理参照本办法执行。
　　第三十六条　本办法自2006年10月20日起施行。2000年6月6日发布的《西安市机动车停车场建设和管理暂行办法》同时废止。



浅析行政自由裁量权及其法律监督

钱贵


　　一、行政法上的自由裁量权问题
　　自由裁量行政行为，是指法律规范仅对行为行为目的，行为范围等作一原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。与自由裁量行政行为相对应的即是羁束行政行为。其实，自由裁量行政行为和羁束行政行为并没有十分严格的界限，后者也存在一定的自由裁量成分，而前者的“自由裁量”也并非绝对的“自由”，仍然要受到法律授权的目的和范围的“羁束”。行政主体在实施自由裁量行政行为时不能违反授权法的目的和法律规定的自由裁量范围，行政裁量偏轻偏重或者畸轻畸重，属于不当或严重不当的行政行为，而非违法行为。但是，自由裁量行政行为即使在形式上不违法，如果动机或目的是为了私利，实际上是滥用职权，其本质是违法行为。羁束行政行为和自由裁量行政行为的划分决定了人民法院监督行政行为的程度和深度。我国行政法上的司法审查对具体行政行为的合法性进行审查，对适当性原则上不予审理.除非具体行政行为显示公正，否则人民法院将不予受理。
　　行政主体对其行政行为行使自由裁量的权力就是行政法上的自由裁量权问题。广义的自由裁量权指政府的管理行为具有选择的余地，它不仅包括在法律设定的空间里政府进行选择的行为（种类和程度），还包括对公共利益、行政应急状况、情节严重等不确定法律概念的解释。狭义的自由裁量是指政府及其部门在法律规定的范围内作出一定行为的权力，它不包括不确定概念的解释。
　　根据《法治行政的逻辑》一书的划分，自由裁量依裁量幅度的不同具有不同的层次：高度的自由裁量，指法律没有规定限制条件的情况下，政府及其部门在不违反宪法和法律的前提下，采取必要的行政措施，以履行其法定职能；中度的自由裁量，指法律只规定了抽象或模糊的标准而没有规定目前的范围和方式的情形下，政府及其部门根据实际情况以及对法律的合理解释，采取具体的行政措施；低度的自由裁量，指法律规定了明确和具体的范围、幅度和方式，政府及其部门根据具体情况选择采取行政措施，这一层面由于在范围、幅度、种类、方式、时限已有明确的规定，法律只给予了少量的选择空间和余地，相对于羁束行政行为。
　　赋予行政主体自由裁量权是行政执法的必要。国家权力机关通过法定程序制定法律，但法律本身并不意味着公正，实现法律的公正需要发挥行政主体的能动作用，使法律生动地面对具体的法律关系和法律个案，从而实现具体的和真实的公正。同时，由于社会的高速发展，立法的迟滞性和行政主体每时每刻都要面对许多新的行政领域形成矛盾，这样，赋予行政主体自由裁量权在所难免。因此，自由裁量权的出现和扩张是法治发展的一般规律。
　　作为权力的执行者，行政主体总是想方设法使自己所拥有的权力最大化，它要求拥有尽可能多、尽可能广泛的自由裁量权。而立法机关却要考虑各方面的因素，在公民权和行政权之间进行合理的分配和平衡，以有效的实现政府的社会管理职能和保护行政相对人的合法权益。为达到这一目的，需要建立一个有效的、高效的监督机制，利用司法权的有效行使及行政权和司法权相互监督和制约来达到法治行政的要求。“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”“我们既要强调对自由裁量权的需要，也要注意它的危险性，为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制。”
　　二、 行政裁量权及行政合理性原则
　　现代行政法治理念的核心是“法治行政”。法治行政是指国家行政权力依法律要求行动，法治的主要含义是法律对政府拥有绝对的权威。政府权力行动符合法律要求是法治行政的一般标准。法治行政有两条最基本的原则，即合法性原则和合理性原则。在现代行政法治理念下的行政裁量权的行使必须处于法律的绝对支配力之下，当然也必须遵循合法性原则和合理性原则。但是，正如前文所言，很多行政裁量权所涉及的是法律不能或者不足的领域，在这些领域法律多没有明确具体的规定，有的甚至没有规定。这时的行政裁量权的“合法”是盖然性的，是指要符合立法的目的和法律的原意，符合“法理”的要求。行政主体在解释不确定的法律概念、行使高度的自由裁量行政行为时要求符合一般的、善意的法理要求，不得违背宪法和法律的精神。而对于以行使自由裁量权为借口，恶意裁量从而谋求私人或者小集体利益的行为，则是典型的违法行为。
　　合理性原则远比合法性原则复杂和难以把握。合理性原则是涉及司法裁量和行政自由裁量是否正当的基本标准。行政合理性原则是作为自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准而设置的，但它是一个十分抽象的概念，而且与人们的主观判断相联系。在现实和法律实践中要求把抽象的概念具体化、确定化，把主观判断客观化、标准化。为此，英国的司法审查尽可能避免正面阐述合理的含义和要求，而习惯于一种反向思维，即努力到底什么或哪些属于不合理，从而找出行政合理性的最低标准，并习惯于用判例来确立行政合理性原则的具体规则。包括：
　　1、背离法定目的，行政自由裁量权的行使一切取决于授权法的真实目的和意思；
　　2、虚假的动机，行政自由裁量权的行使必须具有正当的动机，在作出决定的最初出发点和内在起因上必须符合法律的要求和法律的精神；
　　3、不相关的考虑，包括考虑了不相关的因素和忽视了相关的因素两方面的内容，指行政自由裁量权的行使应当全面考虑该行为所涉及或影响到的各种因素，且不得考虑哪些与之无关的因素；
　　4、非正常的判断，也是显示公正或者严格的非理性，行政自由裁量权的行使明显有悖逻辑和常理、或专断、或只有不充分的证据和理由的支持。
　　上述四种情形并没有严格的界限，有时是交叉和重叠的。
　　在美国，“程序法治”理念是理论界和司法界的共识，正当程序原则是其控制行政自由裁量权的有效手段。宪法规定的正当程序包含两方面的含义。正当法律程序要求政府的正式行动必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和作出裁决之前有意义的听证机会；同时，正当法律程序是一个实体法的概念，称为实质性的正当法律程序，它要求国会制定的法律必须符合公平和正义，否则，法院将宣告其为无效。
　　二、行政裁量权的法律监督
　　任何权力都必须接受监督和控制，没有监督的权力必将导致专制、专横和腐败。孟德斯鸠对于权力的监督有一段经典语录：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”在对行政权的监督中，自由裁量权的特殊性质要求必须对它进行更加有效的监督。从某种意义上甚至可以说行政法就是控制自由裁量权的法。“自由裁量权是行政权的核心，行政法如果不是控制自由裁量权的法，那么它是什么呢？”
　　对行政权特别是自由裁量权的监控是政府法制的主题，有效的权力监控取决于监控机制的合理性、协调性和有效性，行政自由裁量权的监控制度应当是一个针对自由裁量权的系统的制约机制。这一机制从控制的不同时机及环节应当包含事前控制、事中控制和事后控制，与三者相对应的是规则性控制、程序性控制和救济性控制；从监督主体和客体的关系应当包括外部控制和内部控制，前者又包含立法监督、司法监督、社会监督等，后者主要指基于行政机关上下级之间的行政隶属关系而形成的监督。从监督工具来讲，这一机制是由各种不同层次的制度、规则所组成的一个完整的有机体。行政自由裁量的监督机制就是由上述的监督主体、客体、对象、制度、规则所组成的在时间、空间、环节上立体性的相互交叉、相互衔接、相互协调、高效运行的有机整体。
　　对行政主体自由裁量权的司法审查制度是整个监督机制的最终环节，也是其中最重要的一环。社会主义法治原则和权力制约理论确立了人民法院对行政机关自由裁量权的司法审查权能。在我国，司法权和行政权共处于立法权之下居于平等地位的体制为这种监督权能提供了制度依据和监督便利。《中华人民共和国行政诉讼法》规定行政机关行使自由裁量权严重不当、具体行政行为显示公正的，人民法院有权撤销或者变更。该规定为司法审查权能提供了直接的法律依据。司法权由人民法院独立行使，司法审查程序由一整套完备的制度体系来保证程序公正从而实现实体公正。作为一种外部监督制度，行政相对人对监督结果的公正性更加信赖而容易接受。
　　人民民主原则下的分权和制衡理论确立了行政权和司法权相互制约的关系，但制约不是干预，司法权对行政自由裁量权的审查必须是在法律的限度内行使，否则，我们可能会走向另一个极端，由行政自由裁量权的滥用演变为司法自由裁量权的滥用；由行政专横演变为司法专断。
现代社会的变迁及行政职能范围的不断扩展使行政自由裁量权不断扩张，绝对的权力必然导致权力的滥用。对行政自由裁量权的合理授予和有效监督同等重要，这需要我们建立行政自由裁量权的授予和监督机制，同时，还要确立对其监督和审查的标准，特别是司法审查的标准。
　　四、确立行政自由裁量权司法审查的标准
　　行政合理性原则是行政主体行使行政自由裁量权的基本原则，因此对行政自由裁量权司法审查的标准实质上就是行政合理性的司法审查标准。是指人民法院在审查行政主体行使自由裁量权是否合理的准则和尺度，也是行政主体行使自由裁量权的基本要求，还是行政相对人对行政主体的自由裁量行为产生异议据此向复议机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼的理由。科学确定和准确把握这一标准，是行政合理性司法审查的基础和方向。有利于司法权对行政自由裁量权的合理控制，既有效防止行政自由裁量权的滥用，又充分尊重行政自主，维护行政效率。反之，则容易产生放纵行政自由裁量权的滥用或者过度干预行政自主权的后果，最终影响司法审查的效果和权威，甚至造成司法权和行政权的内讧。
　　但是，准确把握这一标准却不是一件容易的事，本文第二部分曾经提到过，“合理”是一个非常抽象化的概念，甚至与“合理”相关的一些概念如“理性”、“公平”、“公正”等都具有不确定性，与人们的主观认识和判断相联系。在司法实践中，我们需要这些不确定的概念具体化、标准化，以避免在个案中主观臆断，造成适用这些概念的前后不一致，从而影响司法权的权威性和公信力。致使产生另一个视角的“不公正”。
　　从我国《行政诉讼法》第54条的规定来看，人民法院对行政主体行使自由裁量权是否合理有两条标准：是否滥用职权和显示公正。前者主要表现为以权谋私、武断专横、反复无常、方式违法、故意拖延等等。后者主要表现为畸轻畸重；同样情况，不同对待；不同情况，同样对待；反复无常等等。
　　从以上列举的表现形式来看，并非都仅是违反合理性的表现。起码“以权谋私”和“方式违法”两种表现就是违反合法性的表现，也可以通过合法性审查来解决。实际上，在行政司法审查中，合法性审查和合理性审查并没有绝对的界限，两者存在着交叉。我国行政自由裁量权司法审查的标准应当借鉴两大法系的有益经验，按照既有利于行政主体发挥主观能动性，又能够有效监督行政自由裁量权行使的要求，并适应社会主义法治建设的新的方向和趋势，在实体和程序并重的原则下确立。


北安市人民法院 钱贵