司法救助情况之调查

黄玉雪


　　司法救助，是指当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼时，人民法院对于经济确有困难的群众，实行诉讼费用缓、减、免的一项救济制度。 司法救助在保障经济困难群众的合法权益不受侵犯，实现公平、弘扬正义等方面到起到了积极的作用。
　　黑龙江省北安市人民法院将开展法律援助和司法救助作为实践司法为民宗旨的一项重要工作来抓，让确有困难的人民群众打得起官司，确保有理有据的人民群众打得赢官司，坚决维护人民群众的合法权益。取得了较好的社会效果。
　　一、司法救助工作基本情况
　　2008年至2010年，北安市人民法院共受理司法救助案件113件次，减、缓、免收诉讼费用41.68万元（见图一），共236位当事人通过司法救助途径维护了自己的合法权益，其中残疾人26人，因为生活困难接受国家救济75人了，鳏寡孤独73人，特困企业48人（见图二）。
图一

图二
　　二、司法救助实践中存在的问题和困难
　　1、对司法救助认识不够。相当多的符合救助条件的当事人不懂得用这一制度救济自己的合法权利；社会各界对这一制度了解不多，不支持、不配合这一制度的实施。
　　2、司法救助资源严重不足。我国正处在社会转型期，贫富分化的速度逐渐加快，社会弱势群体迅速膨胀，他们的自我保护能力低，合法权益易受损害，由此产生的纠纷呈上升趋势，交通事故、医疗事故、雇员受害等巨额赔偿案件也是逐年上升，等等，司法救助和法律援助现实需求越来越多，而法院本来办案经费就严重不足，能够负担的司法救助很少，司法救助供需矛盾非常尖锐，不少符合救助条件的当事人未能获得充分的救助。
　　3、司法救助的方式过于单一。目前的救助方式主要是诉讼费的缓减免，只注意到了让弱势群体没钱打得起官司，而社会弱势群体除了经济困难外，其诉讼能力也严重不足，有理往往打不赢官司，而这一点经常被忽视。
　　4、司法救助体制机制未建立起来，严重制约着司法救助和法律援助的力度、深度和广度。虽然己出台了相关行政法规和司法解释，但由于主观认知不足，上下内外运作不力，相关的体系体制机制没有形成，司法救助制度的整体性、保障性并未发挥出来。
　　三、对完善司法救助制度的几点建议
　　1、全社会都要高度认识司法救助的重要性、紧迫性。认识到加强对弱势群体的救助，是社会主义法制和民主建设的内在要求，是实现社会实质公平的需要是确保人民法院的诉讼活动公正、文明、科学的重要标志，是建立社会和谐秩序的必要保障。认识到加强对弱势群体的救助，可弥补社会保障措施的欠缺，是维护社会稳定，创造良好的社会经济发展环境的需要。内外要形成以上共识，这是实施这一制度的思想基础。
　　2、广泛宣传普及司法救助和法律援助制度，使之深入人心，成为人们法治观念、正义理念和法文化思想的重要组成部分。弱势群体懂得运用这一制度救济自己的合法权利，司法者深知肩负的责任和义务，社会各界监督、支持并参与这一制度的实施。
　　3、增设司法救助专项经费，保证法院办理司法救助案件的正常开支。这是实施司法救助的物质基础，没有必要的经费保障，就难以全面有效地实施司法救助制度。
　　4、按照制度化、规范化要求，自上而下、自内而外建立和完善司法救助和法律援助的体系、体制、机制，界定主体，明确责任，强化功能，运作有序、有力，使之真正成为现代司法制度和社会保障制度的重要组成部分，切实有效地保护社会弱势群体的合法权利，更全面、更广泛地实现社会公平正义。


黑龙江省北安市人民法院 黄玉雪

劳动和社会保障部


关于印发《劳动和社会保险管理信息系统建设规划要点》的通知
中华人民共和国劳动和社会保障部




各省、自治区、直辖市劳动（劳动和社会保障）厅（局）：
《劳动和社会保险管理信息系统建设规划要点》已经劳动和社会保障部第10次部长办公会议审议通过，现予印发，请参照执行。

劳动和社会保险管理信息系统建设规划要点
为了满足逐渐深化改革中的劳动和社会保险体制赋予系统建设的新要求，适应信息技术飞速发展的新形势，提出劳动和社会保险管理信息系统建设的规划要点。
一、系统建设的总体目标和指导思想
劳动和社会保险管理信息系统是为劳动和社会保险各项业务工作提供信息技术支持的计算机系统。该系统由部、省、市、县四级组成。信息来源于基层单位、劳动者个人、劳动和社会保障部门工作系统及社会经济各信息机构，以网络为依托，实行系统内信息资源共享。
（一）系统建设的总体目标
建立比较完备高效的与劳动和社会保障事业发展相适应、与国家经济信息系统相衔接的国家级劳动和社会保险管理信息系统；以适用、及时的数字和文字信息为基础，以客观科学的分析为手段，为劳动和社会保险工作重大决策和政策制定提供信息支持，为社会、企业和劳动者个人提供
信息服务。
1．以就业服务与失业保险、养老保险子系统为重点，带动医疗保险等其他业务管理信息系统建设。建立符合统一标准的基层单位管理平台，努力提高业务管理信息系统和基层单位管理平台的覆盖面和整体管理水平。
2．在中心城市建立各种模式的资源数据库，并以此为基础建立全国劳动和社会保险计算机网络系统，逐步实现“扫描”方式的信息采集。
3．完善宏观决策系统，建立多渠道的信息采集制度，实现包括统计分析、预测分析、监测预警、政策模拟和政策评价在内的多层次的宏观决策支持。
（二）系统建设的指导思想
1．按照劳动和社会保障事业发展的总体目标，在确保信息系统的发展能够满足劳动和社会保障事业发展的前提下，确定劳动和社会保险管理信息系统建设的进度和各项工作目标。
2．将“统一领导、统一规划、统一标准、分步实施、分级管理、网络互联、信息共享”作为贯穿于系统建设各环节的基本原则。
3．坚持一体化的设计思想，积极组织系统开发，保证各开发系统为将来形成统一的整体留有良好的接口和充分的余地。
4．坚持开发、推广一起抓的方针。从基础建设和规范基层数据入手，条件成熟一个，开发一个，推广一个，并在推广中形成完备的运行机制，保证系统的开发效益。
5．根据劳动和社会保险业务的需求以及信息技术发展状况，按照经济实用、成熟先进、持续稳定的原则，确定系统建设的规模和软硬件档次。
6．遵循开放性和可扩展性原则，保证系统具有广泛的扩充空间。
二、系统主要构成及相互关系
（一）系统的主要构成
劳动和社会保险管理信息系统的构成可分为宏观决策系统、业务管理系统、基层单位管理平台和部办公管理系统四部分，见图一。
劳动和社会保险管理信息系统结构总图见图二。
1．宏观决策系统
宏观决策系统是劳动和社会保险管理信息系统的核心部分，其作用主要是通过多种渠道采集和整理统计数字信息，经过汇总、交换和分析，对政策决策提供依据和支持，对政策执行状况进行监测。
劳动和社会保险管理信息系统
管理系统
宏观决策系统业务管理系统基层单位管理平台部办公系统
统计信息管理系统
监测系统
决策支持系统
政策法规系统
就业服务与失业保险管理系统
养老保险管理系统
医疗保险与生育保险管理系统
工伤保险管理系统
工资收入管理系统
劳动关系管理系统
职业技能开发管理系统
办公管理系统
查询系统
运转系统
外部信息接入系统
对外信息交换系统
图一系统构成图
宏观决策系统的数据来源主要有四种：
一是常规统计报表制度采集的信息。
二是抽样调查和典型调查采集的信息。
三是国家统计部门、国家信息部门及其他政府部门、社会组织等发布的信息。
四是通过对各业务管理系统的分布式资源数据库进行“扫描”得到统计信息。这种方式可支持高频度、高灵活度的信息采集，信息质量可靠且信息量大。随着各业务管理系统的建设，这种方式将成为宏观决策系统信息采集新的重要渠道。但该方式并不能完全取代常规统计报表和抽样调
查。
在劳动和社会保险管理信息系统中这四种数据来源将长期并存。
2．业务管理系统
业务管理系统是劳动和社会保险管理信息系统的主干部分。管理的内容涉及劳动者个人、企业和其他劳动组织和微观信息。业务管理系统一般包括直接面向各级劳动和社会保险部门对用人单位和劳动者进行管理、服务和指导的事务处理部分（简称“前台”），及对业务管理系统中拥有
的微观信息进行统计分析，为各级宏观管理提供决策支持的部分（简称“后台”）。业务管理系统的主要内容和功能详见附件一。一般说来，由业务管理系统建设的资源数据库主要建在中心城市。宏观决策系统对资源数据库的“扫描”可有三种方式，详见附件二。
3．基层单位管理平台
基层单位管理平台是劳动和社会保险管理信息系统的基础部分。是企事业基层单位用于人事、工资、岗位、劳动关系和社会保险管理，并与财务管理和企业生产管理相衔接的系统软件。其指标体系要求科学完整，在满足各单位自身管理需要的同时，也要满足宏观决策系统和业务管理系
统数据采集的需要。特别要保证社会保险基金统一征缴的需要。
4．部办公系统
部办公系统包括办公管理系统、查询系统、运转系统等方面的内容（见图三）。这些系统就信息内容而言相对独立，各系统软件开发也相对独立。该系统开发的主要目的是为机关有关厅司事务管理提供辅助支持手段。系统开发、运行建立在部机关统一的网络上，发挥系统效用，实现信
息共享。
（二）系统之间的相互关系
宏观决策系统、各业务管理系统及基层单位管理平台在系统的数据采集处理过程中是一个完整的数据流，构成了一个有机的整体。各系统之间的基本关系见图四。
宏观决策系统
各业务管理系统
基层单位管理平台
图四系统基本关系示意图
＃131．系统内部的关系
宏观决策系统的直接服务对象是各项政策决策者。该系统将从各业务管理系统资源数据库“扫描”得到的信息进行加工处理，通过经济模型等分析手段，提供政策监控信息和决策建议。各业务管理系统之间的横向联系比较紧密，为宏观决策系统提供数据支持，是宏观决策系统的支柱。
基层单位管理平台是宏观决策系统和业务管理系统微观数据采集的基础。
劳动和社会保险各项工作相互关联，要求宏观决策系统、业务管理系统和基层单位管理平台之间，各业务管理系统之间，以及部—省—市各级劳动和社会保险部门之间所建立的信息系统要保持顺利、良好的信息疏通，为此必须建立统一的信息分类和编码体系。宏观决策系统建设一个网
络并对宏观决策所需信息资源进行集中管理。
2．与外部系统的关系
劳动和社会保险管理信息系统是国家经济信息系统的重要组成部分，由国家人口、教育、工商、银行、税务、卫生等系统关系密切。待条件成熟时与有关部门共同协商，统一标准和接口，在全社会提高信息的共享程度。
三、系统建设的现状和主要问题
（一）建设的现状
原劳动部信息中心结合劳动部的工作任务，制定了《劳动管理信息系统总体设计方案》，并经部党组批准，从1989年开始实施。经过近十年的努力，取得了重大的进展。
1．队伍建设和制度建设
目前，已有15个省市劳动部门相继成立了信息中心，其余的省区市明确了信息工作综合管理机构，初步建立了一支信息技术队伍。同时制定了各项管理制度和开发规范。
2．系统的开发建设
（1）宏观决策系统完成了统计信息采集的自动化处理过程，支持了常规统计报表和抽样调查等信息采集方式。
（2）在业务管理系统中，就业服务和失业保险系统已有用于不同平台的职业介绍系统统一版本软件在各地应用，现正进一步制定就业服务和失业保险管理系统发展规划纲要。
养老保险工作的管理模式已趋于成熟，信息系统建设在全国各地的进展程度不一，尚无统一版本的软件。
医疗保险和生育保险、工伤保险、工资收入、劳动关系和职业技能开发管理系统因业务管理模式尚不成熟，或需求分析不明确，未做具体规划。
（3）基层单位管理平台的主体软件“劳资人事管理系统”，目前已进入推广阶段。
（4）部办公系统中办公管理软件已在部机关局域网上运行。部分软件需按照新的工作流程进行修改。
（5）部机关局域网实现了对处一级的支持，进行了劳动和社会保障系统内联网的规划，建设了部机关的内联网中心站，已具备和中国互联网及国际互联网相联通的能力和条件。开通了部——省计算机远程风和电子邮件系统、部机关——劳科院微波通信网。
一些有条件的省市也建立了省（市）——地市（区县）劳动保障部门远程通信网或厅（局）的局域网。
（二）存在的主要问题在系统建设过程中，还存在着一些问题和困难，需要解决和克服，主要表现在：
1．信息机构和信息系统管理体制不适应系统建设的要求；
2．宏观决策需要不明确，业务流程不规范且稳定性很差；
3．标准规范不统一，影响系统间的互联互通；
4．应用软件开发和基础设施建设滞后；
5．重复建设，导致资源浪费；
6．系统建设和系统应用方面的人力、财力、物力不足；
7．思想认识不统一，对信息系统建设缺乏应有的理解和支持。
四、重点工作安排
根据劳动和社会保障事业“三二一”工作目标和信息系统建设的总体目标，今后四年重点做好以下工作。
一期工程（1998．10—2000．12）：重点做好系统的规划标准制定、业务系统软件开发、宏观决策数据库建设及网络建设等工作。
1．制定信息系统核心部分的标准，包括软硬件基本要求、数据交换标准、主要的信息分类和编码标准。进行ＩＣ卡的调研与统一规划。
2．推广《劳动和社会保险统计管理信息系统》。建设部级和省级宏观决策数据库，提高分析预测和决策水平。
3．完成就业服务和失业保险管理信息系统业务前台统一软件的开发。在中心城市进行市内网与资源数据库的建设。
4．在总结各地系统建设经验教训的基础上，提出养老保险管理信息系统建设的规划纲要。统一基层数据采集指标分类体系、标准和规范，完成统一版本软件的开发工作。
5．规范医疗保险业务流程、作好需求分析，建立统一的信息分类编码标准和信息交换标准，开展主体模式统一软件的开发工作。
6．完成集人事、工资、社会保险、劳动关系管理及财务、生产管理等功能于一体的新版基层单位管理平台软件，并在全国推广。
7．根据部新的业务流程修改办公管理软件，对已投入使用的软件加强培训，在1999年底使我部的办公自动化水平迈上一个新台阶。
8．完善部机关局域网，建立网络管理系统和网络安全体系，加强上网信息资源的组织工作。加快省级网络中心的局域网建设，1999年建成部——省级内部互联网。
二期工程（2001．01—2002．06）：重点做好建设资源数据库、实现“扫描”方式的信息采集和构建全国信息网等工作。
1．继续进行养老保险管理信息系统的试点与推广工作。
2．构建就业服务与失业保险、养老保险全国信息网络。
3．进行中心城市养老保险资源数据库建设，以“扫描”方式进行信息采集。
劳动和社会保险管理信息系统工作进度表详见附件三。
五、支撑条件
为了实现系统建设目标，要认真做好以下几项基础工作。
1．加强对系统建设和系统应用的宣传力度，使各级领导和管理人员对系统建设迫切性、重要性及其基本内容有正确的认识。
2．理顺信息系统管理体制，成立部信息化领导小组，负责劳动和社会保险管理信息系统建设中重大问题的组织协调工作，办公室设在部信息中心。劳动和社会保险管理信息系统的建设，在劳动和社会保障部的统一领导下进行，部信息中心负责对省市级系统建设进行技术指导。省及中
心城市劳动和社会保障部门信息中心（信息系统综合管理机构）承担本级系统建设、管理任务。省及中心城市系统建设的规划和设计方案须符合部里统一的规划和标准，并报我部信息化领导小组办公室备案。县区级劳动和社会保障部门不得自行进行系统建设。
3．加强各级信息机构建设，有条件的省和中心城市，劳动和社会保障部门应建立专门的信息系统综合管理机构（信息中心），并配备专职信息人员。
4．强化对技术人员和业务人员的培训，提高信息系统队伍的整体素质，提高各级业务部门应用系统的操作能力。
5．扩大与外界的交流与合作，了解掌握信息技术发展动态，学习先进技术，吸取先进经验，保持系统建设的先进性和动态性。
6．建立完善和投资体制，广泛开辟投资渠道。宏观决策系统的建设和运行，必须由财政拨款支持。各业务管理系统的建设，由财政拨款支持，也可本着谁投资谁获益和财政补贴相结合的原则，争取多方面的投资。对于前台运行部分，在财政拨款不足的情况下，应允许合理收取适当费
用。
对于系统规划标准、资源数据库建设试点、宏观决策网络建设这三项重点工作，要优先给予资金保证。
附件：1．业务管理系统的主要内容和功能
2．资源数据库建设的三种模式
3．劳动和社会保险管理信息系统工作进度表
图二劳动和社会保险管理信息系统结构总图
图三劳动和社会保险管理信息系统（部办公系统部分）结构示意图

附件1 业务管理系统的主要内容和功能
根据劳动和社会保险业务的内容，业务管理系统可分为以下七个专业系统：
1．就业服务和失业保险管理系统
就业服务和失业保险管理系统主要依托于劳动力市场信息网。劳动力市场信息网由部、省、市三级分级管理，内容包括劳动力市场供求的就业服务、劳动力就业管理和失业保险基金的征缴、发放等，为劳动力供求信息共享、劳动力市场信息的分析预测发布、失业状况分析预测、失业保
险基金管理和失业保险金发放以及劳动就业、失业管理提供服务。就业服务和失业保险管理系统的功能结构可分为事务处理层和管理决策支持层。事务处理层又称就业服务和失业保险管理“前台”，主要功能包括职业介绍、失业保险等事务处理和数据采集工作。使用对象主要是就业服务和
失业保险执行机构、培训机构、用人单位和社会公众。管理决策支持层又称“后台”，主要功能是通过对资源数据库的原始信息进行统计分析和使用经济模型等方法提供分析预测信息，为宏观决策系统提供支持。使用对象主要是就业、失业和培训政策的决策者、职业介绍和失业保险执行机
构的管理者和社会公众。
2．养老保险管理系统
养老保险管理系统包括在职职工基本养老保险基金的收缴和个人帐户管理、离退休人员养老保险金发放以及基金运转、储备、调剂等方面的管理。基本养老保险基金与其他四个险种统一征缴，分别使用。按照省级统筹的管理要求和中心城市建库的系统模式，养老保险管理系统实行部、
省、市三级管理，对养老保险基金的收缴和发放信息进行采集、存储、分析，对基金运行状况和宏观调剂进行监控和预测，为养老保险业务管理和政策决策提供现代化手段。
养老保险管理的功能结构也可分为事务处理层（前台）和管理决策支持层（后台）。事务处理层主要包括在职职工个人基本信息管理、养老保险缴费记录、个人帐户管理及离退休人员养老金发放记录等工作。信息采集主要通过基层单位管理平台的信息交换及业务前台记录等方式。采集
到的信息存放于养老保险资源数据库中，通过网络互联，可供有关方面进行查询，离退休人员可凭卡领取养老金。前台部分的主要使用对象是养老保险执行机构工作人员、管理者和社会公众。管理决策支持层主要对养老保险资源数据库进行分析，建立养老保险预警系统，掌握参加养老保险
的企业、职工和离退休人员的动态情况，掌握基金运行状况，对基金进行宏观调剂，为宏观决策系统提供支持。后台部分的主要作用对象是社会保险政策的决策者和社会保险管理机构的工作人员。
3．医疗保险和女工生育保险管理系统
医疗保险和女工生育保险都是社会保险的重要组成部分。管理的主要内容包括基金征缴、个人医疗帐户管理、职工基本信息管理、医院和药品管理、职工看病及住院管理、育龄女职工管理及女职工生育记录等内容。基金征缴可借助于基层单位管理平台与其他社会保险基金一起进入系统
管理，职工基本信息管理也可从基层单位管理平台中提取。与其他保险不同的是，医疗保险和女工生育保险还依赖于医院系统的建设，因此，医疗保险和女工生育保险系统要同医院系统之间互留接口，保证基础信息可交换。
4．工伤保险管理系统
工伤保险管理系统主要内容包括保险基金征缴与发放、伤亡事故管理、职工伤残评定、伤残抚恤、遗属抚恤和职业病待遇等内容。基础信息主要从基层单位管理平台提取，工伤资源数据库是对伤亡事故和职工伤残、职业病的记录。对资源数据库进行分析可得到相应的统计数据，是制定
劳动安全卫生和工伤保险等政策的依据，并可对基金运行状况进行监控，分行业统计的工伤和职业病情况以及保险待遇支出情况，将为制定行业费率提供决策依据。如果不考虑劳动保护其他方面的工作，相对于其他社会保险管理系统，工伤保险系统的模式相对比较简单，网络规模和信息容
量要小一些。
5．工资收入管理系统
工资收入管理系统是宏观调控的一个重要手段。通过与工商、银行、税务等部门的联网，可有效地监控企业的工资管理，帮助企业建立自我约束机制。该系统的建设可完全取代目前工资总额手册制度的手工操作方式，既方便了企业，也使宏观调控落到实处。通过银行代发工资、个人收
入登记制度的推行，对了解个人收入状况和个人所得税的征缴，也都是有利的。
6．劳动关系管理系统
劳动关系管理系统包括劳动合同管理、集体协商和集体合同、劳动争议处理、突发性事件处理、劳动监察、劳动关系宏观预测等方面的内容，其数据采集可以从基层单位管理平台中提取，劳动争议处理案件在业务前台中记录。该系统可为保障劳动者合法权益提供重要手段，也为宏观决
策系统提供支持。
7．职业技能开发管理系统
职业技能开发管理系统包括职业技能鉴定、职业技能培训、择业指导等方面的内容。该系统与就业服务系统关系密切，对宏观决策系统也可提供支持。

附件2 资源数据库建设的三种模式
资源数据库包括两种重要的信息资源。一是由劳动和社会保险业务前台登记的信息所产生的，包含各相关业务内容的微观信息数据库。二是现行统计报表制度中的统计报表超级汇总数据库（即基层表数据库）。对业务前台而言，资源数据库是业务信息的数据存放、交换、管理和处理的
集散地，为业务前台管理，如信息查询、信息交换等提供支持。同时，对资源数据库进行“扫描”，可以获得准确及时的统计信息，是宏观决策系统重要的数据来源，在宏观决策系统数据流程中占据重要的位置（见图1）。
图1 宏观决策系统数据流程图（略）
资源数据库建设可采取三种模式。
理想的模式是多个业务管理系统共享一个资源库，信息分段管理（见图2）。这样一方面减少了信息的冗余度，保证了信息的一致性，另一方面，易于与国家人口系统或我们最终要建设的劳动力资源数据库等系统对接，对宏观决策系统的支持也更好。但是，目前各地的业务管理系统已
经不同程度地开始建设，有的系统已经交付使用，各系统之间的规划设计不统一，标准规范也不统一，在可预见的未来也很难统一起来。因此，这种模式只适合于新建系统的地区，且须有良好的内部环境和外部环境。
图2 资源数据库建设的模式一（略）
模式二是各业务管理系统独立运行，同时建立冗余的共享资源数据库，对宏观决策系统进行支持，并为各业务管理系统之间的信息交换提供支持，待条件成熟再向模式一过渡（见图3）。模式二保护了已有的投资，并且解决了将来与人口等系统对接的问题。但信息高度冗余，增加了运
行费用，且保持数据的一致性难度较大。
图3 资源数据库建设的模式二（略）
模式三是各业务管理系统独立运行，对于宏观决策系统的信息要求，通过指令分解和指令翻译，然后由各业务系统分别完成（见图5）。这种模式保护了已有投资，降低了系统建设的难度，但加大了应用软件开发和中间管理的难度，且与人口等系统对接困难，对宏观决策系统的支持程
度较弱。
图4 资源数据库建设的模式三（略）
就劳动和社会保险管理信息系统的发展而言，应以建设第一种模式资源数据库为方向，其他两种模式应逐步向第一种模式过渡。

附件3 劳动和社会保险管理信息系统工作进度表
注：各省、自治区、直辖市和计划单列市的劳动和社会保障部门承担本级相应的系统建设任务。



1998年9月29日