内容提要: 白俄罗斯检察官不但拥有广泛的职权，而且享受着优厚的物质条件、完善的社会保障措施。中国的检察制度是以当年苏联检察制度为模式建立的，目前又正处在改革与完善的关键时期，尤其是刑诉法修改后又提出了新的挑战和检察执行方式的转变，因而研究与之息息相关的白俄罗斯检察制度及其在独立后的改革与发展方向，可以为中国检察制度的进一步改革与发展提供一些启发与借鉴。


白俄罗斯的司法制度深受原苏联体制和模式的影响，但在独立后二十多年的民主化进程中，各方面都处在改革完善和发展之中，检察制度也不例外。本文详细阐述了白俄罗斯检察制度以及近几年来的改革动态，以期为中国目前检察体制的进一步完善和改革提供一个思考的侧面。
一、检察制度的演变
（一）司法改革会议上的激烈争论
由于白俄罗斯在 1991 年前是苏联主要加盟共和国之一，其政治体制、经济制度以及司法制度实行的是苏联模式。1922 年苏联建立了新的检察机关体系，[1]其组织和活动原则，尤其是其开创的法律监督模式也成为白俄罗斯检察制度的样本。1991 年原东欧社会主体国家体制巨变，苏联解体，独立后的白俄罗斯着手在很多方面进行相应的改革。二十多年来，其经济方面正在向“市场社会主义”过渡，而政治方面确立了立法、行政和司法三权分立制度。立法机关为白俄罗斯共和国最高苏维埃，行政机关为总统领导下的各级政府行政机构，司法机关则包括法院、检察机关和公安侦查机关。在国家独立之初，白俄罗斯就如何有效地开展司法改革运动做了大量的准备工作，其中之一就是有关司法改革草案的讨论。
1992 年 2 月 26 － 28 日，在共和国会议上讨论了工作小组起草的司法改革草案，法律专家和执法部门的代表们参加了这次会议。[2]随后，白俄罗斯最高委员会在 1992 年 4 月颁布的法律文集中规定了几大改革的目标，如依法治国，、司法独立、民主组织原则等，以确保公民的权利、自由及法律的有效实施。[3]作为与会代表之一，D．Bulakhov 认为检察机关的改革必须与这些目标相适应，并强调司法改革应成为整个国家机构总体改革的一部分。[4]另外，在这一会议上，与会代表们还对检察机关的职能和作用展开了热烈讨论。如 V．Karavai 建议法院的审判活动不应成为检察官监督的对象，因为司法必须是独立的。他认为检察官不应对法院的审判活动进行监督或针对法院作出决定，并认为侦查机构应集中在侦查委员会。[5]但 S．Borio 认为数个侦查机构并存将有助于执行能力的扩大。[6]而 V．Kondratyev 则建议检察机关应独立于地方政府、政府官员和政治家，并对其它机关进行监督，但合同的执行和产品质量问题应排除在检察官的职能之外。他认为检察官应享有提起行政诉讼的权力以及向上一级法院抗诉不合法判决的权力（他认为抗诉权与司法独立是不矛盾的）[7]A．Artyushin 进一步详细阐述了检察机关在纠正不合法判决方面的作用，也认为检察机关应享有对法院判决的监督权。[8]V．Meleshko 认为有必要在立法中增加有关检察官之间互相协调方面的条款。[9]由上可知，在讨论立法草案会议上，与会代表们就如何规定检察官的权力及检察机关的职能等问题进行了激烈辩论，这种民主气氛无疑有利于检察制度的改革与进一步完善。经过这次立法草案会议的讨论，最终确立了必须对检察机关和侦查机关进行改革的方案，此前的检察机关行使着不恰当的职能，导致其不能对社会生活中许多重要领域内的法律执行进行有效监督，同时还强调检察机关所拥有的职权必须与其监督职能相一致。因此，最后通过的白俄罗斯《宪法》和《检察官法》都对检察机关的法律监督权作出了明确规定，这表明白俄罗斯的检察制度在发展中仍继承了苏联检察机关的基本模式和职能，其改革是一个渐进的过程。
（二）法律监督权的具体内容
经过立法草案会议上的充分讨论，为了确保法律的最高权威性和统一实施，加强法治，保护公民的权利与自由，依法维护国家、企事业单位和社会团体的合法利益，随后颁布的白俄罗斯宪法在第125 条规定：总检察长和他领导下的各级检察长、检察官享有监督法律权。最高委员会在 1993 年 10月 27 日颁布的白俄罗斯共和国法律文集第 2539—XII 号中也规定，作为独立机构的总检察院代表白俄罗斯对法律的实施进行监督，总检察院仅向最高苏维埃负责。检察机关所享有的法律监督权主要有：
第一，监督法律的准确、统一执行，如对国家机关、地方政府、军事组织和机构、安全机关、内务部和警察部门、各种类型的商业组织、机构、政治团体、其它社会和宗教组织以及公务员和自然人等，在执行法律方面进行监督，即一般法律监督权；第二，监督犯罪的侦查活动，即对负责自侦、预审和初查工作的机关的执法情况进行监督；第三，监督法院的诉讼活动，并对法院在民事、刑事、行政案件中所作出的判决和裁定的合法性及执行进行审查监督；第四，对经过法院判决后在监狱、拘留所或其它采取强制措施的场所的执法情况进行监督。由此可见，白俄罗斯检察机关所拥有的监督权是非常广泛的，不但有权监督一般机关及个人遵守执行法律的情况，而且还享有专门的监督权。由于在改革前，白俄罗斯检察机关在社会生活的各个领域中并没有充分发挥其监督职能。因此，在最近几十年的改革中，采取各种有效措施以加强检察机关的监督作用。事实上，从渊源上来看，这是承袭了苏联的做法。由此也可证明：“前苏联的检察制度消亡了，但是它开创的法律监督模式的检察制度仍然充满活力。正如前苏联的解体不能证明社会主义的失败一样，前苏联检察制度的消亡并没有宣告法律监督摸索的检察制度的终结。”[10]目前，法律监督权仍然是白俄罗斯检察机关所享有的基本职权和基础，[11]其它职权都是由此而生发出来的。
二、检察制度的现状
（一）组织机构和检察人员
事实上，自 20 世纪 90 年代初白俄罗斯检察制度形成以后，就一直处在不断完善和发展之中。根据白俄罗斯法律第 2539 － XII 号《白俄罗斯共和国检察院》的规定，白俄罗斯检察机关是一个统一的中央集权制的独立机关。目前，在全国范围内，白俄罗斯检察院按行政区划来设置，共有六个州检察院和明斯克市检察院。在组织机构上，分为三级：总检察院、州级检察院和区（市）级检察院，其中区级检察院是基层检察院，级别最低。此外，还设有专门的军事检察、交通运输检察院和环境检察院，其级别相当于州级检察院或区级检察院。检察机关的机构设置、成立或撤销地方或专门检察院等重大问题，由白俄罗斯最高苏维埃根据白俄罗斯总检察长的报告作出决定。
在白俄罗斯，全国共有 2308 名检察官。最高一级为总检察院（the General Prosecutor’s Office），其内设机构，除了总检察长、副总检察长办公室外，还按监督对象和内容的不同分为数个部门，如立法监督部、审查起诉部、刑事案件与司法实践监督部等。在总检察院下面，共设置了 6 个州检察院（各州下设市或区检察院 139 个）、明斯克市检察院、交通运输检察院（下设 8 个区交通运输检察院）、军事检察院（下设 11 个军分区军事检察院）。
明斯克市检察院，其地位相当于州一级的检察院。该检察院目前有 109 名工作人员，其中 25% 为女性。在市检察院下面设 9 个区检察院。其中 Oktyabrskiy 区检察院现有工作人员 21 名，其中 15 名是检察官，每年办理 700 多件刑事案件。除区检察院外，在明斯克市郊区 Logoysk 小镇上还设有检察办公室，共有 5 名检察官，负责本地区的检察工作。
在总检察院、州检察院和明斯克市检察院以及同级别的检察院内部均设有检察委员会，其职能是讨论决定、命令和报告等，如负责检察机关工作中较为重要的、需要集体讨论决定的问题，研究较为重要的命令和指示的草案，讨论各部门领导、下级检察长和其他工作人员的总结和报告等。另外，检委会还可以召集共和国其它管理机关、监督机关、企事业单位以及其他公务人员通报法律执行问题，并要求作出解释。
（二）检察制度的特色
近二十年来，白俄罗斯一直处在转型和过渡时期，在国家政治民主化的进程中，经济、法律和社会生活等方面也处在不断地变化完善之中，检察机关的作用和功能也得到了相应的调整与定位。从现状来看，其检察制度具有以下几个方面的特色。
第一，检察机关享有广泛的职权。诉讼中的职权。[12]作为刑事诉讼中承上启下的中间环节，白俄罗斯检察机关除了享有普遍的法律监督权外，还拥有诉讼中的职权，主要包括：
审查起诉权。根据《白俄罗斯共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）第三章第二节第24 条第十款的规定，检察长享有公诉权，既可以批准起诉书，提交法院审理，也可以中止或终止对刑事案件的审查。在白俄罗斯，公诉案件由检察长代表国家提起诉讼并出庭支持诉讼。因而，在侦查终结后，侦查员将附有起诉意见书的刑事案件移送检察长审查起诉。
案件侦查权。白俄罗斯检察机关享有侦查贪污贿赂案件的职权。总检察院内的侦查部门，通常侦查最重大的案件。所谓最重大的案件，指的是引起公众广泛关注的，或造成严重损失的，或给人类带来灾难的案件，但在立法上，并没有作出明确的规定。这一部门的人员由该部门的领导、侦查最重大案件的资深侦查员、侦查员以及侦查犯罪专家组成。依此类推，区级检察院及同一级别的专门检察院负责侦查那些重要的案件，人员组成也基本类似。除此之外，从监督犯罪侦查活动的权力中还派生出参与任何一起案件的预审、初查的权力，包括检察长亲自或指派下属检察官对案件进行个别侦查或全面调查，有权从预审机关抽调任何一起案件，交由侦查部门处理，以及停止任何一名侦查人员的工作，或将案件委托侦查部门的领导交由其他侦查人员完成，也可以撤换不符合法律规定的侦查人员和预审人员，以及侦查部门和预审机关领导作出的不合法的指示，以保证对案件进行最全面、最客观的调查。
批准逮捕权。根据《检察官法》第 24 条规定，检察长享有批准逮捕令、通缉令以及采取特殊侦查措施的权力，如批准通过邮电系统查找犯罪信息、查抄犯罪证据、监听电话和其它谈话、查验电报，以及通过技术渠道传递的信息、开棺验尸、搜查尚未缉拿归案的犯罪嫌疑人或被告人的住所、进行心理咨询、解除被告人的职务等。这一权力以及实施其它处罚行为的权限由白俄罗斯总检察长、各州检察长、明斯克市检察长、各区（市）检察长、区际检察长以及相应级别的检察长行使。
此外，为了审理案件的需要，检察长还可以要求负责自侦、预审和初查工作的机关提供文件、材料和其它有关既遂和未遂的犯罪信息，以及自侦、预审和初查工作的进展情况；同时，还可以研究并处理针对预审和初查工作人员的工作及决定提出的申诉意见，也可以将案卷退回初查和预审部门，并书面说明应做哪些补充调查，等等。
参加会议权。在白俄罗斯，检察官的地位很高，作为检察官，可以参加国家权力机关和管理机关的会议，而总检察长、副总检察长则有权参加白俄罗斯最高苏维埃及其下属机关、白俄罗斯政府、最高法院及其主席团、最高经济法院及其主席团的会议。此外，总检察长、副总检察长，各地区或专门检察院的检察长、副检察长及其授权的检察长助理还有权参加国家管理机关和地方代表苏维埃委员会的集体会议。
检察长和检察官的职权。首先，检察长的职权。白俄罗斯总检察长领导所有检察机关的工作，并对各检察机关的工作实行监督。总检察长依照法律规定发布命令、指示和指令，确定检察机关全体工作人员应当遵守的条例和细则。此外，总检察长还负责确定由财政拨款的人员编制和机构设置。在总检察长以下，其它各州、明斯克市以及相同级别的检察长的职权为：负责领导相应的检察机关的工作，有权向其下属检察机关的工作人员发布命令、指令和指示。下一级的检察长，除了领导本检察机关的工作外，还有权就其所在检察机关的人员编制、干部设置问题向上级检察长提出调整意见。事实上，检察机关所拥有的一切职权，检察长都可以直接行使，如对立法机关、执法机关、企事业单位、公务人员和公民的执法情况进行监督；对负责自侦、预审和初查工作的机关的执法情况进行监督；对法院的决定进行监督；对监狱、看守所、法院判决的惩罚和其它执行强制措施的机关进行监督等，为履行这些职权，《检察官法》还具体规定了相应的被监督对象和监督方法。在司法实践中，检察长可以通过提出抗诉、上报、决议、书面指示或正式命令等方式行使职权，使具体的监督能够达到实效。相关部门或人员须将抗诉审理结果、实施措施、审核结果、执行情况等书面报告检察长，如果相关人员没有执行正式警告中的要求，可按照法律程序追究其责任。[13]
检察官的职权。检察官是检察机关所拥有的职权的具体执行者。根据《检察官法》第 21 条规定，检察官享有一般的监督权，即对属于监督范围内的所有法人、自然人在执行法律的统一性和准确性方面进行监督。具体包括：一是自由出入权。出于工作的需要，检察官在出示工作证后，可自由出入被监督的企事业单位，以便检查执法情况；二是要求提供文件权。对于被监督的单位，检察官可以要求提供文件，同时还可以要求单位的领导和其他公务人员提供由他们签署的命令、指令、决议、指示、必要的文件材料、统计资料等；三是要求解释权。检察官可以传唤公务人员、公民，并要求他们对违法的事由作出解释。根据法律规定，可以要求公务人员、公民对其收入来源作出郑重声明；四是审查决定权。检察官可以对行政违法的公民被采取的行政拘留及相应措施的合法性进行审查，可以决定释放被非执行机关非法拘留的人员。检察官在行使上述职权时，可以聘请专业人员查明问题、进行技术鉴定等，如发现确实存在违法情况的，可以由检察长和副检察长就相关单位和问题提出抗议、抗诉意见或要求，直至向法庭提起诉讼。为了更好地发挥检察机关的各项职能，同时又能防止检察权被滥用，白俄罗斯法律还规定检察机关在履行职责时必须遵循以下几条原则：保护弱势群体的利益，如青少年、老年人和受扶养人等；不得干扰企业的日常生产活动；在抗议被驳回时，检察官有权向法院提起上诉；应将侦查职能与起诉职能相分离；对侦查机构的活动的监督应以刑事诉讼法为依据；在检察机关设立侦查检察官（investigative prosecutors），对侦查委员会（the Investigative Committee）中的侦查员所实施的侦查犯罪活动进行调查。
由此可见，白俄罗斯检察官所拥有的职权可以说是世界上最为广泛的，检察官既享有审查起诉权、案件侦查权和批准逮捕权，还拥有一般的监督权，有权对属于监督范围内的所有法人、自然人在执行法律的统一性和准确性方面进行监督。为了使这一职权能够在现实中得到相应的实施，法律又进一步规定了检察官的自由出入权、要求提供文件权、解释权和审查决定权等，这些具体的权力使检察官在执行公务时能够根据实际情况灵活机动地行使法律监督权。但是，白俄罗斯的检察官在履行职责时，虽然权力很大，但也不可以为所欲为，而是必须依法行使。另外，对检察机关的工作，白俄罗斯最高苏维埃司法监督委员会以及其它委员会可以进行监督。
第二，完善的保障制度。在白俄罗斯，要成为一名检察官，与世界上其它国家相比，其要求并不是最高的。通常情况下，只要是白俄罗斯公民、高等院校法律专业毕业、具备必要的业务素质和道德素质，通过相关的考试和实习即可。但让人不得不说的，白俄罗斯检察官所享受的社会物质条件、法律保护和社会保护，却是世界上最为优厚的国家之一。根据《检察官法》第 40 条的规定，检察官可以享受各方面的优厚待遇。
社会物质条件。白俄罗斯检察官的工资由职务工资、级别（军衔）工资和工龄工资构成，其具体金额由白俄罗斯共和国最高委员会规定。检察官还享有独立完成公务及强化干部业务所必须的物质条件。白俄罗斯检察官每年享有30 天的假期。在检察机关工作满10 年后，额外享有5 天带薪假期；满15年后，额外享有 10 天带薪假期；满 20 年后，额外享有 15 天带薪假期。在住房方面，根据相关法律规定，检察官在递交住房申请后，白俄罗斯地方执行机构和管理机构须在六个月内向其提供设备完善的独立住房。检察官家庭电话安装和学龄前儿童入托入园问题依照此申请程序解决。检察机关以国家拨给的住房基金分配住房，获得住房的检察官依照协议（合同）须在检察机关工作至少 5 年。如果检察官在此期限之前离职，除因健康状况、应征入伍、女性有八岁以下孩子、检察机关撤销或减员等原因外，应全额补偿住房建造和购买费用。依照法律规定的住房配额，检察官在检察机关工作满 20 个自然年后，其家庭所居住的国家住房基金住房无偿成为其个人财产。如检察官因公殉职，按其生前住房分配原则和条件，其家属仍然有权获得设备完善的住房。
法律保护和社会保护。在白俄罗斯，作为国家权力执行者的检察官，不但在执行权力时神圣不可侵犯，而且还受到国家的特殊保护，主要体现在以下几个方面：人身安全方面的保护。《检察官法》第 44条规定，检察院必须为检察官提供个人保险，保险事项为因执行公务而发生的身故、伤害、残疾和疾病。保险程序和获保条件由白俄罗斯共和国政府作出规定。另外，有关检察官的诉讼，只有白俄罗斯总检察长或副总检察长可以提出，并依法追究检察官的行政责任。检察官有权保存、携带和使用枪支弹药。物质财产方面的资助。如果检察官在执行公务时死亡，或因受伤、身残、患病而最终导致死亡，检察机关在取消其职务后一年内向死者家庭或其扶养人发放一次性补助，金额为死者十五年生活费总额。检察官在职期间或离职后一年内因执行公务致残，检察机关向其发放一次性补助，金额按残废一类、二类或三类等级分为五年、四年半或四年生活费补助。检察官因执行公务而导致财产损失的，由国家财政预算全额补偿。检察官在执行公务时，凭证件有权免费使用市区、郊区及地方交通工具包括客运汽车和火车（出租车除外）；派出公差时，有权优先预定宾馆房间及获得乘坐交通工具的通行证件。优厚的退休待遇。检察官可以按照劳动法规定中止劳动合同，也可以根据退休条件有权自行决定退休：男性总工龄满25 年，女性总工龄满 20 年，其中从事检察官工作至少 15 年；或者，男性满 55 岁，女性满 50 岁，同时要求男性总工龄满 35 年，女性总工龄满 25 年，其中从事检察官工作至少 8 年。在白俄罗斯，检察官离休时，国家给予其依法离休时平均工资额的 60%作为养老金。如果检察官到达退休年龄后退休，养老金依照法律特殊规定，金额不少于离休时的养老金额。检察官离退休时给予 6 个月的职务工资作为退职金。职务工资包括附加津贴，根据检察官的级别确定。检察官离休后有权受聘工作，领取养老金和全额工资。另外，当检察机关撤销或减员时，检察官在从事检察工作两年以上的条件下，可获得 6 个月工资作为退职金，并按照法律规定的程序和条件获得平均工资额作为失业救济。此外，根据白俄罗斯宪法规定，总检察长的任免由白俄罗斯共和国最高苏维埃负责。总检察长向最高苏维埃报告工作。在任期内，只有在总检察长犯了罪，或身体状况不能胜任工作需要，或本人主动提出辞职时才有可能被免除职务。在总检察长下，设第一副总检察长一人，副总检察长若干人，他们的任免由总检察长与最高苏维埃协商决定。除总检察长外，各州、明斯克市以及相同级别的检察长的任免由总检察长负责，他们向总检察长报告工作；各区（市）检察长、区际检察长以及相同级别的检察长的任免由总检察长负责，由总检察长和上级检察长领导，并向他们报告工作。总检察长及所有下级检察长的任期为 5 年。
三、检察制度的主要改革方向
公正和效率，是司法制度的生命力，也是司法改革要追求的两大目标，在刑事诉讼活动中，处于承上启下环节的检察制度，对实现司法公正和效率起着举足轻重的作用，自然也是司法改革的重要内容。白俄罗斯检察制度的改革也是以有助于实现这两大目标为其主要方向的：一是提高犯罪侦查的效率；二是增强检察机关的独立性。而这两方面的改革自然会涉及到检察机构的调整与职权的行使问题。
（一）成立统一的侦查机构
为了提高侦查犯罪的效率和质量，2011 年 9 月 12 日，白俄罗斯总统下令成立统一的侦查委员会。该委员会已于 2012 年 1 月 1 日起开始运作，其目的是将过去克格勃、检察院和内务部所拥有的侦查权都统一集中到侦查委员会。这一重大改革的第一步是 2011 年 7 月 3 日颁布第 283 －3 号法律文件，将侦查机构从检察院独立出来。重组后，在总检察院，侦查部门由白俄罗斯总检察院的副检察长担任领导，其他成员为各部门的主任和副主任、侦查最重大案件的资深侦查员和侦查员、资深的侦查犯罪专家和犯罪专家以及副检察长的助手们。与此相类似，其它级别检察院的侦查部门也作了相应的整合。第二步为成立侦查委员会。侦查委员会成立后，检察机关、内务部和克格勃三大机构内的侦查员都调到侦查委员会。2011 年 11 月 10 日颁布的第 518 号总统令颁布了独立侦查委员会条例。
尽管侦查机构的名称发生了变化，但检察官所拥有的侦查权并没有发生什么本质性的变化，检察官还是跟以前一样有权启动侦查，或者将刑事案件委托给下属的侦查机构去侦查；为了监督初查和询问的合法性，检察官仍有权要求其下属的检察官或侦查机构对刑事案件进行复审；检察官也有权担任侦查小组的领导，有权撤销侦查小组中下属检察官作出的不合法决定，等等。
事实上，白俄罗斯在进行检察制度改革时，俄罗斯的改革经验对他们来说十分重要。目前，在俄罗斯，检察官对侦查委员会活动的监督仅与犯罪的侦查有关。[14]而且，检察官在监督侦查机构的活动方面，更加侧重于对侦查活动本身的公正评估，而不是预防侦查员活动出现错误，预防错误的责任已由侦查部门的领导来承担。[15]这些变化，白俄罗斯已作了借鉴。但是，从《白俄罗斯共和国刑事法典》不断修订的内容来看，白俄罗斯又正在试图逐步摆脱苏联刑事法制的影子而进一步向欧洲刑事体系靠拢，与此同时，还在不断地打造着自己国家的刑事法制特色。[16]
（二）对一般监督权的限制
在白俄罗斯近几年的检察改革中，另一重大的改革措施是对一般监督权的限制。2009 年 10 月 16日颁布的白俄罗斯总统令第 510 号规定，检察官不能对一些私人企业进行检查，如才注册两年的私人组织和企业，设立的分公司获得税号不满两年的以及总统令中提到的一些其它组织。其它企业和组织是否需要检察官的检查也视其危险程度而定，危险程度高的，可以每年检查一次，危险程度低的，可以每 5年检查一次，其目的是为了不干扰这些企业和组织的正常生产和经营活动。但是，如遇特殊情况，总检察长或副检察长可以作出突击检查的决定。另外，该总统令还进一步规定了严格的启动程序和检查程序。这些规定适用于所有的检察机关，这就意味着白俄罗斯检察官对执法活动的一般监督受到了一定程度的限制，同时也有助于保护企业和组织的业务活动免受无理由的检查。这可以看作是苏联检察官监督模式对欧洲检察官监督模式的一种妥协。
尽管目前预言白俄罗斯的改革效果还为时尚早，但可以期待的是对侦查机构的执法活动监督将更加独立、也更加有效。另外，法律对检察官的一般监督的限制也有助于提高监督的合法性。因此，在白俄罗斯，其改革分为两个方向：一是检察机关的独立性不断增强；二是检察官的一般监督权范围正在缩小。目前，这两方面的改革都正在进行之中。
四、对中国检察制度改革的启迪
（一）国家层面的高度重视
一个国家的法制现状，并不是凭空而来的，历史自然扮演了相当重要的角色。如果你不知道历史，就不知道未来。白俄罗斯目前的司法制度，无疑与曾经是苏联一部分的历史有着密切的关系。但是，相对来说，在俄罗斯的强势阴影下，中国的学界和实务界对白俄罗斯这个国家，尤其是它的司法制度了解得并不多。作为一个前社会主义国家，独立后已过去了近二十年，但因其地处内陆，自然资源贫乏，整个社会的经济并不发达，而且这两年因通货膨胀，老百姓的生活也更加艰辛。即便如此，首都明斯克的社会治安稳定、人民安居乐业、百姓友好和善，而且检察官和法官们个个精神饱满、爱岗敬业，并颇为自己的职业而深感自豪，这自然与国家对检察机关的高度重视和对检察官的特殊优待密不可分。
尽管独立后的白俄罗斯因经济发展缓慢而国库并不殷实，但该国十分重视检察机关的建设，突出表现在检察机关的经费及物质技术保障均由国家财政预算承担。检察机关支付检察官的基本工资、交通费用和住房费用，有关专家、翻译和其他专业人士的劳动报酬，也由国家预算支出。同时，《检察官法》还规定，地方执行机关和管理机关应当为当地检察院租用办公场所和通讯设备；检察机关的交通工具和技术设备由白俄罗斯政府集中保障，费用由国家预算担负。因此，作为国家机构之一的检察机关，各级检察长们根本无需为本单位的办案经费短缺、办公场所拥挤和技术设备落后而担忧，更无需为筹集相关的资金而绞尽脑汁、四处求助，再加上各级检察长的任命也无需经过地方官员的点头同意，因而，其检察权的行使就不必受制于地方政府和那些领导们，检察权的独立才真正有了物质上和权力上的双重保障。白俄罗斯的检察权可以说是世界上最大的权力之一，享受广泛的一般监督权，而且在实践中，运行良好，这无疑值得深思。
（二）优厚超强的物质保障
由于国家对检察机关的高度重视，白俄罗斯检察官也相应地享受着丰厚的物质条件和超强的安全保障。事实上，鉴于检察工作的艰巨性、复杂性、专业性和重要性，世界上有不少国家对检察官的职务保障制度都十分重视，给检察官提供了切实的人身安全保障和丰厚的物质条件，如韩国、德国等。但条件最好的要数俄罗斯、白俄罗斯了，这自然与它们都曾是苏联的加盟共和国那段历史有关。在白俄罗斯，作为一名检察官，既享有高工资待遇，又享受完善的保障措施，可以说工作生活中的方方面面，大至住房保险、小至电话出行，国家都为你安排得妥妥帖帖，眼前无生活之虑，身后无后顾之忧。无疑，检察官的福利待遇制度在一定程度上体现了该职业的专业性和重要性，这也是白俄罗斯检察官在社会中享有极高的职业荣誉感和威信的关键因素之一。相比之下，在中国国民经济生产总值数年来快速持续发展且跃居世界第二的前提下，中国检察官的待遇则有待适当地提高，以便能增强他们的职业自豪感和抗腐败免疫能力。
（三）适合国情的检察改革
由上可知，白俄罗斯对检察制度的改革与完善是从其国情出发渐进式进行的，而不是随着社会主义制度的倒塌而一下子就废除以法律监督为特色的检察制度，而是慢慢地缩小一般监督的范围以提高监督的实际效果，同时还采取机构合并的方式以提高侦查效率。事实上，从世界范围来看，“作为司法制度的一部分，检察制度具有卓异的多样化的特色，肇因于政治文化、历史传统、民族特性等社会、人文因素，世界范围内几乎难以找到完全一致的检察制度，各国检察制度或貌合神离，或形殊神似，呈现五光十色、丰富多彩而又纷繁复杂、千差万别的面貌。”[17]也就是说，不但各国检察官所拥有的职权大不相同，而且检察机关的机构设置也差别甚大，如意大利的检察机关就设在审判机关内，其组织制度与审判机构的组织制度完全平行对应；[18]而英国的皇家检察总署虽直到上世纪八十年代中期才成立，但全国的检察机关却是按地域划分自成一体的独立机构；美国则因联邦制的原因，其检察机关的职能、机构、规模等更是五花八门、异常复杂。因此，世界上并没有什么统一的检察机关模式，尽管相对而言，大陆法系国家检察机关的职权要远大于仅以公诉为主要职能的英美法系国家的检察机关，但说到某一国家，究竟哪种模式甚或赋予检察机关以多大的职权才合适，这自然要视一国的具体国情及司法传统而定，同时还要遵循司法权的发展规律，需要统筹兼顾并适应时代发展的需要。
具体到中国当前的检察制度与工作机制的进一步深化改革问题，首要一点是要清醒地认识到中国现阶段所处的社会发展形态。目前，不但中国正处在社会转型各种矛盾凸显时期，整个世界也处于一个急剧变革的历史时期。“近年来，美国次贷危机引发的席卷全球的世界性经济危机，显示出世界多极化和经济全球化的深刻变化，一超多极的格局虽未根本改变，但美国的霸权已日渐式微，以中国为代表的新兴经济体和平发展的力量正在逐步壮大，以中国特色社会主义为旗帜的社会主义正在走出一条中国式的成功之路，中国特色社会主义日益显示出旺盛的生命力。”[19]与之相适应，作为中国司法制度重要组成部分的检察制度，也必须以服务于正处在社会转型期的有特色的社会主义经济和构建和谐社会为最高宗旨，走有中国特色的社会主义检察制度之路，绝不能以某一国或某一法系的检察制度模式为标准而削足适履，尤其是在刑诉法修改以后，更要真切地认识到检察机关在新时期面临的种种挑战和检察执行方式的转变，如职务犯罪侦查方式的转变、审查逮捕、公诉工作方式的转变以及诉讼监督方式的转变等；[20]与此同时，在改革和完善检察机关的职能和工作机制方面，如是否应强化检察机关的法律监督职能、[21]是否应设置行政公诉制度、[22]是否应建立检察案例指导制度，[23]等等，都应立足于目前中国的国情，充分考虑中国社会主义道路的历史独特性和司法制度的中国特色，[24]自觉遵循司法制度发展的普遍规律，在深入调研和了解实践需要的基础上，有的放矢地改革和完善有特色的社会主义检察制度。

辽宁省大连市财政局


大连市本级基本支出预算管理办法


第一章 总 则

第一条 为加强市直部门基本支出预算管理，规范基本支出预算分配行为，保障市直部门正常运转的资金需要, 根据《中华人民共和国预算法》,制定本办法。

第二条 大连市本级基本支出预算由市直各部门基本支出预算组成。本办法所称“市直部门”,是指与市财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的党政机关、人民团体及其直属机构。

第三条 基本支出预算是部门预算的组成部分,是市直部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。市直部门在基本支出之外为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的支出作为项目支出预算管理。

第四条 基本支出预算编制和管理的原则

（一）依法理财原则。《中华人民共和国预算法》、《会计法》、《政府采购法》以及现行的各项财务规章制度是基本支出预算管理的主要依据。

（二）统筹安排原则。坚持量入为出、量力而行，统筹考虑预算内、外资金，采用零基预算方法编制综合预算。

（三）优先保障原则。按照公共财政的要求，保证行政事业单位职工工资、离退休人员离退休费、退职（役）费按时足额发放，保证单位正常运转的基本需要。

（四）勤俭节约原则。要厉行节约，对日常公用支出要精打细算，讲求效益，采取有效节能措施，严禁铺张浪费。



第二章 基本支出预算的范围



第五条 根据财政部政府收支分类科目的具体规定和我市实际，将基本支出划分为人员经费和日常公用经费。

第六条 人员经费包括“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”。

工资福利支出项目包括：基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费、绩效工资、事业单位离退休人员取暖费缴费、在职人员取暖费和其他工资福利支出等。

对个人和家庭的补助项目包括：离休费、退休费、退职（役）费、抚恤金、医疗费、助学金、住房公积金、离退休人员取暖费、和其他对个人和家庭的补助。

第七条 日常公用经费包括政府收支分类科目中支出经济科目的“商品和服务支出”和“其他资本性支出”中属于基本支出内容的支出。具体项目包括：办公费、手续费、水费、电费、邮寄费、电话通讯费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、出国费、维修费、会议费、培训费、招待费、工会经费、福利费、离退人员公用经费、职工体检费、印刷费、办公设备购置费、残疾人就业保障金、被装购置费和其他公用经费等。



第三章 基本支出预算的编制



第八条 基本支出预算编制要统筹预算内、外资金，实行统一标准，按照人员经费按实际、日常公用经费按定额的原则编制。

第九条 基本支出预算的编制从基层单位编起，逐级上报、审核、汇总。具体编制和批复程序按市财政局编制年度部门预算的要求执行。

第十条 人员经费预算根据单位编制内实有人数和国家、省、市出台的各项人员经费开支政策编制，属于财政供给范围的，纳入财政预算予以保证。

人员经费编制以当年九月份的在职及离退休人员的人员情况、工资信息等数据作为基础信息，各单位要据实测算。在部门预算“一上”阶段，各单位要提供相应的审核依据，包括九月份工资单和社会保险、住房公积金、事业离退休人员采暖费补贴、遗属定期生活补助审批表等单据，提供的材料需加盖单位公章。

九月份之后（包括10月、11月、12月份）的新增人员，其人员经费和公用经费在预算执行中，按照现行政策和实际工作时间统一办理追加。

抚恤金支出（一次性抚恤、丧葬费等）按照当年实际发生数额，扣除职工死亡后剩余月份的人员经费和公用经费，于预算执行中统一办理追加。各单位要提供死亡职工的死亡证明作为审核依据，提供的材料需加盖单位公章。

第十一条 公用经费预算采取“总额控制、单项细化”的原则进行编制，在按人均定额计算公用经费总额的基础上，对公用经费包含的各个单项分别进行细化。

第十二条 公用经费总额的编制，非学校类单位根据人均定额标准和编制内实有人数计算，学校类单位根据生均定额标准和在校学生人数计算。根据当前物价水平及各预算单位承担的职责、工作任务、单位性质及地理位置等实际情况，将市本级各预算单位的人均定额标准分为以下档次：

（一）五大机关人均定额标准为2.6万元/年，包括市委办公厅、市人大办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅、市纪委办公厅。

（二）公检法司单位人均定额标准为2.8万元/年，包括市公安系统、市安全局、市检察院、大连地区监狱检察院、市法院、市司法局机关及市司法局所属监狱、劳动教养管理所、戒毒劳动教养管理所等单位。

（三）普通机关人均定额标准为2万元/年，包括除五大机关之外的市本级党政机关，及财务归口市委办公厅、市政府办公厅管理的各委办局。

（四）全额拨款事业单位（不含学校类单位）、参公管理事业单位、垂直管理单位人均定额标准为1.5万元/年，包括市本级各部门所属的全额拨款事业单位、参公管理事业单位和垂直管理单位。

（五）学校类单位，包括高等教育、高等职业教育、中等职业教育、技校教育、特殊教育、职业高中教育、高中教育、初中教育、小学教育，实行生均定额标准，具体标准为：

①小学教育和初中教育财政补助生均定额标准分别为600元／年和1000元／年。

②高中教育财政补助生均定额为400元／年，不足部分由依法收取的学杂费等收入弥补。

③职业高中教育财政补助生均定额为600元／年，不足部分由依法收取的学杂费等收入弥补。

④中等职业教育、技校教育财政补助生均定额为1500元／年，不足部分由依法收取的学杂费等收入弥补。

⑤高等教育、高等职业教育和特殊教育因其支出的特殊性（实验室等教学、科研支出较大），财政补助生均定额标准为2000元／年，不足部分由依法收取的学杂费等收入弥补。

第十三条 在不突破公用经费总额的基础上，对公用经费所包含的项目进行细化测算，现以普通机关为例将测算方法介绍如下（其它档次各项标准适当调高或调低）：

1、办公费 反映单位购买日常办公用品、书报杂志的支出，以及日常印刷费等支出。

各级别人员办公费标准高低应有所区别，按局级干部、一般干部、工勤人员分别测算。

局级干部年人均定额1400元；

一般干部年人均定额600元；

工勤人员年人均定额100元。

以一般干部为例，按书报杂志费、办公用品费（含日常印刷）分别测算（其它级别干部适当调增或调减报刊、办公品种类）：

（1）书报杂志费：一般干部人均定额150元，按基准报纸、专业报刊、业务和政策书籍核定。基准报纸为人民日报288元，大连日报312元，专业报刊两份，每份200元，平均10人拥有一套报纸和专业报刊，人均100元；每人三本业务用书30元，两本政策书籍20元。局级（含局级）以上领导干部适当增加报刊种类。

（2）办公用品费（含日常印刷费支出）：一般干部年人均定额450元。其中，办公用笔每年支出18元；笔记本（单价9元）2本，支出18元；原稿纸（单价4.50元）4本，支出18元；公文夹（单价18元）2个，支出36元；复印纸（单价20元）5包，支出100元；小型办公用品（墨水、曲别针、胶水等）支出30元；综合考虑计算器、碳粉、硒鼓、电话机等支出120元；财务用账簿、支票、报表支出30元；软件、软盘等其它支出80元。局级（含局级）以上领导干部适当增加办公用品种类。

2、手续费 反映单位支付的各类手续费。暂核定汇票、电汇以及购买支票手续费等支出，按年人均定额20元核定。

3、水费 反映单位支付的水费、污水处理费。

按照水价为3.2元/吨；污水处理费0.6元/吨。综合考虑日常饮用、卫生、洗澡等用水，按每人每个工作日使用200斤（0.1吨）计算。

年人均定额=(3.2+0.6)元/吨×250个工作日×0.1吨=95元。

4、电费 反映单位支付的电费。

非工勤人员年人均定额680元，工勤人员年人均定额200元。非工勤人员考虑每人一盏40W的灯管，平均耗电200 W的计算机、打印机、复印机、传真机、等设备，电梯、空调、服务器、走廊、会议室、职工浴室等公用部分100W的用电量，全年按250个工作日，每个工作日按8小时，每度电按1元计算。计算如下：

(200+40+100) W / 1000×1元/KW× 250个工作日×8小时=680元

工勤人员根据工作性质，用电量适当调减。

5、邮寄费 反映单位开支的信函、包裹、货物等物品的邮寄费。

邮寄费，非工勤人员年人均定额135元，专指邮往外地（市内交换不计费用）邮件发生的费用支出，正常邮件每件按照1.0元、超重邮件每件按照2.40元、特快专递每件按照26元、通过机要局邮寄的人事档案每件按照30元计算，以一个50人的单位为例，按每月平均发生正常邮件270份、超重邮件60份、特快专递5份、人事档案平均2个月邮寄1份计算：

单位月支出=1.0元/份×270份+2.40元/份×60份+26元/份×5份+30元/份×1份÷2=574元

年人均定额=574元/月×12月÷50人≈135元

工勤人员不考虑邮寄费。

6、电话通讯费 反映单位开支的电话费、电报费、传真费、网络通讯费等。分为外线电话费、公费住宅电话费测算。

（1）办公外线电话费

局级干部年人均定额900元；

一般干部年人均定额770元；

工勤人员年人均定额100元。

办公外线电话费，一般干部按每人每天外线通话15分钟（头三分钟0.2元，之后每分钟0.1元），每周国内长途电话通话15分钟（IP电话平均每分钟0.40元），每4人拥有一部外线电话，月租35元，计算方法：

年人均定额=（0.20元+0.1 （15-3）） 250天+

0.4元／分钟 15分钟 52周+35元／月

÷4人 12月 770元

（2）公费住宅电话费，按《关于严格控制公款安装住宅电话配备移动电话的通知》（大委办发[1998]4号）规定执行。其中：

局级干部每人每月120元；

处级干部每人每月70元。

7、房屋取暖费 反映单位办公用房取暖费用。我市收费标准按每平方米25元计算。

取暖费=收费标准 人均合理的用房面积×相应人数

单位办公用房面积（含办公室、楼梯、走廊、食堂等附属设施）按编制内人均合理面积计算，其中，市级领导按人均80平方米计算；局级领导按人均50平方米计算；其他人员按人均35平方米计算。

8、物业管理费 反映单位开支的办公用房、职工及离退休人员宿舍等的物业管理费。综合考虑庭院绿化、城市生活垃圾处理费以及其它方面支出，核定年人均定额220元。

9、交通费 反映单位车辆的保险费、车船税、燃油费、检修维护费、养路费及其它费用等。交通费标准测算方法举例如下：

以价格20万元左右汽车为例，单车年均定额33290元。其中：1、保险费、车船税7720元，包括：①车辆损失险：200000×1.1%+324=2524元；②第三者责任险1259元；③全车盗抢险200000×0.36%+110=830元；④车上人员险10000×0.39%+1000×4×0.24%=135元；⑤交强险950元；⑥车船税480元。2、养路费按照每台车2000元/年；3、检修养护费按照每台车7000元；4、燃油费14112元，参考中直机关每台车每年行使20000公里、每百公里耗油12升、每升5.88元计算，200×12×5.88=14112元，市级领导及公检法司部门，考虑其工作性质，燃油费适当提高；5、其它费用，包括车库、停车场、道桥费等其他费用4000元。

10、差旅费 反映单位工作人员出差的交通费、住宿费、伙食补助费、公杂费等。测算方法为：住宿费、伙食补助费、公杂费标准按相关规定核定，出差地点、出差次数、出差天数及交通费标准，根据人员级别情况应有所差别，分别计算如下（市级领导差旅费适当提高）：

（1）局级领导定额22870元。按每人每年1、去北京4次，每次3天，计10240元。其中：机票=860（普通舱价格、机场建设费、保险费，下同）×2×4=6880元；宿费=300元/天×2×4=2400元；公杂费=30×3×4=360元；补助=50元/天×3×4=600元。2、去上海2次，每次4天，计7560元。其中：机票=1280×4=5120元；宿费=300元/天×3×2=1800元；公杂费=30×4×2=240元；补助=50元/天×4×2=400元。3、去沈阳5次，每次3天，计5070元。火车票87×2×5=870元；宿费=300元/天×2×5=3000元；公杂费=30×3×5=450元；补助=50元/天×3×5=750元。

（2）一般干部定额5536元。按每人每年1、去北京2次，每次4天，计2580元。其中：车票=260（硬卧价格）×2×2=1040元；宿费=150元/天×3×2=900元；公杂费=30×4×2=240元；补助=50元/天×4×2=400元。2、去上海1次，每次6天，计3790元。其中：机票=1280×2=2560元；宿费=150元/天×5=750元；公杂费=30×6=180元；补助=50元/天×6=300元。3、去沈阳4次，每次3天，计2856元。火车费=87元×2×4=696元。宿费=150元/天×2×4=1200元；公杂费=30×3×4=360元；补助=50元/天×3×4=600元。共为9226元。出差人数按实有人数的60%计算，人均定额9226×60%≈5536元。

（3）工勤人员。年人均定额440元。

11、出国费 反映出国人员的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费等支出。

暂按单位的办公费、办公水电费、邮寄费、电话通讯费、物业管理费、差旅费、一般维修费、办公取暖费等费用的2%测算。

12、维修费 反映单位的办公楼、电梯等固定资产的修理和维护费用。

非工勤人员按年人均定额280元，工勤人员按年人均定额80元计算。

13、会议费 反映市直部门召开的工作会议和专业会议。

年人均会议费416元。按照每年召开两次会议，每次会议1天，每次会议费260元，其中，宿费150元／人／天；伙食费80元／人／天；公杂费30元／人／天。按照在职人员80%参加会议，260×2×80%=416元。

14、培训费 反映各类培训支出。按照单位在职职工工资总额的1.5%提取。

15、招待费 反映单位开支的各类接待费用。按照单位的办公费、办公水电费、邮寄费、电话通讯费、物业管理费、差旅费、一般维修费、办公取暖费等费用的2%计算。

16、工会经费 反映单位按照工资总额的一定比例缴纳给上级工会机关的会员费。按照单位在职职工工资总额的2%提取。

17、福利费 反映单位按国家规定提取的福利费。在职职工每人每月10元，年人均定额120元。

18、离退休人员公用经费 反映离退休人员的特需费、活动费等支出。按国家和省有关规定，离休人员特需费每人每年500元；离休人员活动费每人每年600元；退休人员活动费每人每年300元。

19、职工体检费 反映在职、离休、退休人员每年的福利体检费用支出。暂核定年人均600元。

20、印刷费 反映单位印发的公文、书刊等印刷费用的支出。按照每印张0.2元，每人每年1000印张，年人均印刷费200元。

21、办公设备购置费 反映日常办公设备的购置费用。

以每人一台计算机及相关配件4200元，使用寿命为7年计算，年人均600元。

22、残疾人就业保障金 按照《大连市残疾人就业保障金征缴管理办法》（大政办发[2008]103号）有关规定计算，计算公式：(单位在职职工总数×1.7%-单位安排残疾职工总数）×本地区职工年平均工资。

23、被装购置费 反映公检法司等单位按要求购置的被装支出。计算时按有关文件规定的年人均支出标准测算。参照公安部、财政部《关于印发〈公安机关人民警察制式服装及其标志供应办法〉的通知》（公通字[2002]53号），每人年均置装费按250元计算。

24、其它公用经费 反映上述项目未包括的公用经费支出，如行政赔偿费、诉讼费、来访费、广告宣传、党建工作经费、移动通讯补贴等。

第十四条 对于人数少于50人的部门，除按人均定额标准核定的公用经费预算外，每个部门安排10万元维持单位正常运转的补助费用。

第十五条 在市委或市政府大楼内（金福星大厦）办公的单位，其水电费、办公电话费、办公楼取暖费、物业管理费、办公楼维修费等共同负担的费用，财务独立单位按年人均4000元，财务由办公厅代为管理单位按年人均5800元，在年初预算批复时统一划给市委或市政府办公厅管理，由办公厅负责结算。

第十六条 单位日常公用经费中属于政府采购品目的，按照统一要求分别编制政府采购预算，报市财政局审核批准。

第十七条公用经费定额标准的执行期限与预算年度一致；定额标准的调整在预算年度开始前进行；定额标准在年度预算执行中不作调整，影响预算执行的有关因素，在确定下一年度定额标准时，由财政部门统一考虑。



第四章 基本支出预算的执行



第十八条 各单位根据批复的人员经费和公用经费预算，编制单位分月用款计划，报市财政局审核，并按照国库集中收付的有关规定办理。

第十九条 单位分月用款计划经市财政局批准后，一般不作调整；因特殊情况确需调整的，单位应在调整月份前10个工作日内提出申请，报市财政局审核批准。

第二十条 市财政局根据年初预算和分月用款计划，均衡拨付人员经费和正常公用经费。

取暖费等季节性支出，根据年初预算和实际用款时间拨付。

纳入政府采购预算的经费根据采购合同和相关规定拨付。

预算单位编制内的公务用车统一参加车辆保险，车辆保险费按照采购合同和相关规定统一拨付。

第二十一条 实行工资统一发放的单位，市财政局根据经市人事局审核的月份工资情况表，将资金按时足额拨付到代发工资银行的职工个人账户中。

第二十二条 因国家、省、市规定政策，需要调整人员经费和公用经费预算的，由市财政局根据有关政策执行。

第二十三条 单位编制增加和编制内人员发生增减变化，由单位提出申请（附市人事局的有关批件），经主管部门批准，报市财政局审核，办理人员经费和正常公用经费的预算调整。

第二十四条 单位因机构划转、撤并需要调整预算的，由市财政局按照市编办的编制文件和预算执行情况予以调整。

第二十五条 各单位要按照《国务院办公厅关于深入开展全民节能行动的通知》（国办发[2008]106号）和《中华人民共和国国务院令》（第531号）有关节能要求，对各项支出要精打细算。财政部门对公用经费预算管理实行总额控制，超支不补，执行中公用经费各项目之间可调剂使用。

第二十六条 加强对结余资金的管理，在编制部门预算时，统筹考虑部门结余资金情况，提高资金的效益和预算编制的准确性。单位因加强管理、节约支出等形成的资金结余，报经市财政局批准后，结转下年继续使用。



第五章 监督检查



第二十七条 市财政局将按照《大连市人民政府关于加强行政事业单位财务会计管理工作若干规定》（大政发[2005]11号）的有关要求，对各单位经费预算的编制和执行情况要进行监督、检查，及时纠正单位在资金使用中出现的问题。对违反国家法律、法规的，按有关规定处理。

第二十八条 各单位要对市财政局有关经费预算的监督检查予以支持配合，如实提供有关财务资料，认真落实市财政局提出的检查意见。

第二十九条 各单位要按照有关规定，加强内部资金管理，建立健全财务制度和会计核算体系，规范支出范围和开支标准，提高资金的使用效益。单位内部财务管理制度，要报市财政局备案。



第六章 附则



第三十条 本办法由市财政局负责解释。

第三十一条 本办法自编制2009年部门预算起施行。《大连市本级单位经费预算管理暂行办法》（大财预[2005]61号）同时废止。