当下，公共租赁住房制度已成为一个备受关注的民生话题和热点问题。而在所有关于公共租赁住房制度的讨论中，政府责任无疑是一个最基础、最核心的问题。基于国外普适经验与我国国情，笔者认为，政府在公共租赁住房制度中的责任应主要锁定在两个层面:一是政府的房屋供应责任，二是政府的房屋管理责任。

　　作为一种具有社会保障性质的住房制度，公共租赁住房制度首先特别强调政府的房屋供应责任。从世界范围来看，大多数国家的政府都是利用公共政策解决居民的住房问题。我国住房制度改革30年来的实践表明，我国住房制度改革的市场化过快和过度已经形成“路径依赖”，严重阻碍了政府对房地产市场的宏观调控。强化政府承担公共租赁住房供应责任的主要措施有:政府应作为公共租赁住房的投资主体，通过政府直接管理的住房机构组织建设与供应住房;政府应积极整合民间闲置房源;政府应积极推进住房公积金制度改革;政府应引导房地产开发商参与建设公共租赁住房;政府应实施房地产开发商强制建设保障性住房制度。

　　此外，从世界范围来看，大多数国家和地区都成立了专门机构来负责保障性住房的建设和管理事项。我国政府除了扮演好公共租赁住房的“供应者”关键角色外，还应当管理好用好公共租赁住房，最终实现公共租赁住房制度应有的制度功能。在此，我想重点谈谈政府的住房管理责任。

　　政府应准确界定公共租赁住房制度的保障对象。人们一般认为，公共租赁住房制度是专门为解决“夹心层”的住房问题而设计的。这其实是一种“误判”。因为，我国住房制度改革30年的一项重大成果是已经在制度层面建立了能够覆盖所有人群的住房保障制度体系，只是在制度执行层面，制度“走样”和制度被“异化”等因素最终导致既有的住房保障制度未能实现改革目标。同时，公共租赁住房制度在制度功能上能够替代经济适用住房制度和廉租住房制度，应作为我国保障性住房制度改革的终极目标。因此，确定公共租赁住房制度的保障对象就应当涵盖经济适用住房制度和廉租住房制度的保障对象，即城镇中低收入阶层的家庭和个人。尽管界定“中低收入阶层”比较困难，但应当注意几个问题:一是实施公共租赁住房制度中的“去身份化”和“去福利化”改革，建立面向城镇所有居民的公共租赁住房保障制度，防止公共租赁住房制度中的“逆向改革”，即把公共租赁住房制度的保障对象仅限于具有本地户籍的城镇居民。二是建立健全家庭和个人住房、工作、收入等信息系统，使申请公共租赁住房的家庭和个人不仅要接受公共租赁住房管理机构的专门审查，还要接受社会的广泛监督。三是实施全方位的动态管理，确保应保尽保和公平合理。

　　政府应制定合理科学的“候房”机制。政府在管理公共住房中如何确定一个合理科学的“候房”机制，确实是一个难题。目前，比较流行的做法包括登记配租和抽签配租等。相比之下，抽签配租克服了登记配租无法解决的一些不公平问题，比较容易让大多数人接受。当然，在公共租赁住房房源有限的情形下，并非所有中签的申请者都能实际得到公共租赁住房，这就要求制度设计保障那些未能实际得到房屋的申请者在下一轮“候房”程序中享有优先权。同时，申请者如果因为自己原因导致不能得到房屋，制度设计就应当取消其本轮“候房”资格。

　　政府应实施动态房屋管理活动。一是创新公共租赁住房管理模式。从世界范围来看，很多国家和地区在公共住房管理方面都专门设置了管理机构对公共住房实施管理活动，尽可能兼顾公平和效率。改革要略为:一方面，国家应创设一个从中央到街道、社区全覆盖的垂直型公共租赁住房管理体制。另一方面，虽然政府在公共租赁住房供应方面承担了主导义务，但无须以家长身份独揽管理大权。实际上，世界上很多国家因为政府对公共住房的管理成本过高进而转向激励租赁者购买房屋或者与民间机构合作。这对我国如何创新公共租赁住房管理模式具有积极的借鉴意义。二是实施规范化管理。一方面，强化公共租赁住房的用途管制，即公共租赁住房的社会保障属性决定了其只能用于符合申请资格的居住者自己居住之用。另一方面，完善公共租赁住房的配售政策，即在购买房屋产权上，购买人可以根据自身的经济能力决定是否购买一套房屋的全部产权还是部分产权，如果只买一部分，剩余部分仍然需要缴纳租金，待购买人日后在经济条件允许的情况下买下剩余的产权;在购买房屋模式上，政府除了采用登记配售模式外，还可以根据申请者的实际需要实施定购配售模式，申请者根据政府建房计划，选择需要购买公共租赁住房的地理位置、户型结构等条件，然后进行抽签，中签者再进入购房的其他程序;在购买房屋补贴上，政府应根据申请者所购买房屋的大小、户型和收入等情况，对购买者提供不同等级的购房补贴。三是建立健全退出机制。针对目前许多地方已经出现的承租人取得公共租赁住房后公然招租、无正当理由空置房屋、私下交易并获取差价等普遍问题，制度建设的着力点应当从源头上“堵死”各种违规行为。首先，立法应建立健全承租人信用档案和信用等级评定制度，通过信用制度来规范承租人的租赁行为。其次，立法可借鉴香港做法，建立“公共租赁住房扣分制”。该制度的核心是确定一个合适的扣分体系。同时，扣分制应与租金补贴、配售补贴、续租、强制提前退租等配套措施有机衔接。最后，政府应及时公布社会监督方式，奖励举报违规行为。


（作者系西南政法大学经济法学院副教授）
广东省人大常委会


广东省航道管理条例
广东省人大常委会


（1995年11月21日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1995年12月27日公布1996年1月1日起施行）



第一章 总 则
第一条 为保护和开发水运资源，加强航道建设、养护和管理，保障航道安全畅通，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国航道管理条例》等法律法规，结合我省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于我省辖区沿海和内河的航道、航道设施和与通航有关的设施。
第三条 省交通行政主管部门负责本条例的组织实施和监督执行，其所属的省航道部门对全省航道实行统一管理。
各级航道部门负责本辖区的航道及航道设施的建设、养护和管理。
水利、矿产、水产、林业、公安、港航监督等有关部门按照各自的职责协同做好航道管理工作。
第四条 专用航道及航道设施由专用部门建设、养护和管理，并接受航道部门的业务监督和指导；也可以委托航道部门代管。军事专用航道、进港航道和港区内的航道及航道设施，按国家有关规定实施管理。

第二章 航道的规划和建设
第五条 对本省已通航和可开发通航的河流（包括运河，下同）、出海口门及沿海航道，编制或修订航道发展规划，应按国家规定权限报经批准后实施。
第六条 航道部门进行与水利水电有关的航道工程设计时，应征求水利电力部门的意见；水利电力部门进行与航运有关的水利、水电工程设计时，应征求航道部门的意见。
第七条 修建拦河、临河、跨（过）河建筑物和进行航道建设，应当符合航道发展规划和航道技术等级、防洪排涝标准等有关规定，并按国家基本建设程序办理有关手续。
第八条 开发利用内河、出海口门及沿海航道的滩涂，必须符合航道发展规划和航道技术等级的要求，并征得航道部门同意。

第三章 航道保护
第九条 禁止向航道倾倒泥、沙、石、垃圾或在航道两岸边坡推土挖土以及在岸边堆放垃圾及其他容易滑泻的物品等破坏、影响航道的行为。
第十条 航道部门应当加强航道的养护和管理，保持规定的航道尺度，保证助航标志符合国家标准，保护航道设施处于良好的技术状态。
第十一条 航道部门为保证航道畅通，从事勘测、整治、疏浚、清障、炸礁、修建航道设施、设置助航标志等，任何单位和个人不得无理阻挠、干涉。
第十二条 开通快速船航线应符合航道和堤围安全的要求，并征求航道和水行政主管部门的意见。在航道较窄的河段，快速船应按港航监督部门会同航道、水行政主管部门限定的速度通过。
船舶、竹木排筏、浮运物体的尺度和吃水深度应符合规定的航道尺度、过船建筑物规模的要求。
第十三条 在通航水域修建下列设施，必须符合国家规定的通航标准和航道发展规划，建设单位和个人应征得航道部门同意后，方可办理其他报批、报建手续：
（一）修建拦河闸坝、水电站；
（二）修建和设置码头、驳岸、护坡、船坞、滑道、涵洞、排污口、抽水站、护岸矶头、渡口、锚地、趸船；
（三）修建桥梁、栈桥、隧道、渡槽以及埋设或架设缆线、管道；
（四）修建其他拦河、临河、跨（过）河建筑物或设施。
上述设施的修建，涉及到水利、规划等有关部门的，建设单位和个人还应分别报有关部门审核。
第十四条 修建本条例第十三条所列工程设施，建设单位或个人开工前必须通知航道部门参与监督放线；工程施工完毕应按通航要求及时清除遗留物；工程竣工应有航道部门参加验收。
第十五条 修建本条例第十三条所列工程设施，涉及到航行安全和设施自身安全的，建设单位或个人应按通航标准和有关的技术要求设置经航道部门认可的助航标志，并负责日常维护管理；或委托该辖区的航道部门设置和管理，按有关规定承担设置和维护费用。
第十六条 在通航河流上建设永久性拦河闸坝的单位或个人必须同时建设相应规模的过船建筑物，并承担建设和维护费用。
过船建筑物的建设规模和设计、施工方案，须经航道部门审查同意；工程竣工验收，经航道部门确认过船建筑物符合设计要求后方可投入使用。
拦河闸坝工程施工期间确需中断通航的，必须征得航道部门和其他有关部门同意。
第十七条 原通航河流因建闸坝、桥梁和其他建筑物，造成断航、碍航、航道淤积的，航道部门应根据通航需要提出复航计划或解决办法，按管辖权限报经县级以上人民政府批准后，由县级以上人民政府责成有关单位或个人限期补建过船建筑物，改建或拆除碍航建筑物，清除淤积，恢
复通航。
第十八条 航道变化、助航标志异动和在航道上进行工程施工作业，航道部门应根据需要发布航道通告。
第十九条 在通航水域上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他的水上水下施工作业的单位或个人，应报航道部门审核同意，并由航道部门发布航道通告。施工完毕对围堰等遗留物必须及时清除，并应经航道部门验收。
发布航道通告应同时抄送当地港航监督部门。
第二十条 在通航河流上新建水利水电工程、引水灌溉工程，建设单位应保证航道和船闸所需通航流量，并事先与航道部门达成流量分配协议。
水利水电工程管理部门需要减流、截流或突然加大流量，应事先通知航道部门，并应采取有效措施，保证船舶航行安全，但须紧急排涝行洪的除外。
第二十一条 禁止在主航道上设置固定网具和拦河捕捞网具。在通航河流非主航道上设置渔网、渔栅或进行水产养殖的，不得妨碍航行安全。
第二十二条 任何单位或个人在航道范围内开采河砂、砂石、砂金的，必须经水行政主管部门会同航道部门批准，到地矿主管部门办理登记手续，并按划定的区域和指定的方式作业。未经河道和航道部门批准，地矿主管部门不予办理采矿登记手续和颁发采矿许可证。
第二十三条 船舶在航道上沉没，其所有人或经营人应设置标志警告过往船舶注意安全，并应立即报告港航监督和航道部门，沉没船舶应在港航监督部门规定的期限内清除。
第二十四条 任何单位和个人不得移动、损坏助航、导航设施和测量标志。
船舶、竹木排筏、浮运物体碰撞（拖带）助航标志，造成标志移位、熄灭、失常的，有关责任人员应立即报告航道部门，并按损坏情况予以赔偿。
助航标志周围不得种植影响其效能的高杆植物或修建影响助航效能的建筑物；航道两岸不得设置与助航标志相混淆的灯光。
第二十五条 船闸及其附属设施、船闸管理区域内依法征用的土地和划定的水域，任何单位和个人不得侵占或毁坏。
第二十六条 在我省沿海和内河航行、施工、作业或固定停泊的船舶、竹木排筏、浮运物体的所有者或经营者（以下简称缴费义务人），应按规定缴纳航道养护费、过闸费等航道规费。收费标准和具体征收办法由省人民政府制定。
第二十七条 航道规费的缴费义务人应履行缴费义务。航道部门对缴费义务人的缴费情况有权进行稽查或委托审计部门进行专项审计。
航道行政执法人员在航道、码头、港区、船舶、缴费单位依法进行检查监督，有关单位或个人应接受检查，港航监督等有关部门应给予配合。
第二十八条 航道行政执法人员执行公务时必须有二人以上，统一佩带“航道行政管理”或“中国航道征费”胸章，穿着工作服，并出示“中华人民共和国航道行政检查证”或“中华人民共和国航道征费稽查证”。

第四章 法律责任
第二十九条 对违反本条例规定的单位或个人，地级市以上航道部门除责令其停止违法行为、限期采取补救措施、排除妨碍、赔偿损失外，按下列规定处罚：
（一）违反本条例第九条、第二十五条规定，侵占、损毁航道、航道设施或船闸及其附属设施的，处以不超过损失赔偿费40％的罚款；
（二）违反本条例第十三条、第十四条、第十九条规定，未经批准或不按批准范围擅自进行施工作业的，责令其停止施工、限期拆除建筑物或设施，并处1万元以上3万元以下罚款；施工完毕不及时清除遗留物的，责令其限期清除，并处以1万元以上2万元以下罚款；
（三）违反本条例第十五条规定，未按要求设置助航标志的，责令其限期设置，并处1000元以上5000元以下罚款；
（四）违反本条例第十六条规定，不建或不按审批的规模建设过船建筑物的，责令其限期拆除拦河闸坝，并处2万元以上5万元以下罚款；
（五）违反本条例第二十一条规定，设置渔网、渔栅的，责令其限期拆除，并处1000元以下的罚款；
（六）违反本条例第二十二条规定，未经航道部门批准或不按划定区域挖砂的，责令其立即停止作业；继续违章作业的，会同水行政主管部门、地矿部门依法进行处罚；
（七）违反本条例第二十三条规定，不报告或不及时打捞沉船的，责令其承担打捞沉船的全部费用，并处打捞费用2倍以下罚款。
第三十条 违反本条例第二十六条规定，不依法缴纳航道养护费、过闸费或其他航道规费的，按国家有关规定处罚。
第三十一条 违反本条例造成航行事故的，有关责任单位或个人应承担法律责任。
第三十二条 航道部门收到按本条例规定需由其批准的申请后，应在十五日内予以答复。
第三十三条 航道部门或其工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，造成损害的，由航道部门负责赔偿。航道部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十四条 拒绝、阻挠航道行政执法人员执行公务或违反本条例其他规定，应当受治安管理处罚的，由公安机关处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十五条 当事人对航道部门的处罚不服的，可以按《行政复议条例》的规定申请复议，或直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的航道部门申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第三十六条 本条例自1996年1月1日起施行。1987年2月12日省人民政府制定的《广东省航道管理办法》同时废止。



1995年12月17日