论中国保险市场监管的完善

　　　　佘 文 娟


[内容提要] 与其它类型的监管相同，保险监管是一种政府行为。市场需要监管力量的维护，否则，保险市场有可能步入歧途；然而，过度监管则可能反过来遏制保险市场的生机和活力，使之裹足不前。因此，一国保险监管的政策、力度以及完备性，是实现保险企业稳健经营的关键。中国已经加入世贸组织，中国保险业面临着挑战和机遇，相应地，中国的保险监管也应加以完善，以应对入世的冲击。本文结合中国保险监管的现状，对完善中国保险监管提出了若干管见。
[关键词] 保险监管、市场准入、政府行为
[中图分类号]F842　　 [文献标识码] A
[通信地址]厦门市湖滨北路68号保险大厦新华人寿保险公司厦门分公司培训部361012
[email] shewenjuan@sina.com

一、保险监管的目的和意义
（一）保险监管可以起到市场准入甄别的作用。
所谓市场准入(market access),是指一国允许外国货物、服务或资本参与其国内市场的程度。[1]“准”字体现了国家法律的一种许可，“入”字则指外国服务、货物、资本的进入，亦即本国市场的对外开放，因而准入的含义是指国家通过实施各种法律和规章制度对本国市场开放程度的一种宏观的掌握和控制。保险服务贸易的市场准入原则旨在通过增强各国金融服务贸易体制的透明度，减少和取消各种限制市场进入的贸易壁垒，使各国在一定期限内逐步放宽市场开放的领域，加深市场开放的程度，从而达到促进世界服务贸易的增长，保证各国保险服务可以在世界市场上公平自由竞争的目的。东道国对保险企业的市场准入监管，是其地域监管的首要环节，因为市场准入是保险企业合法进入东道国市场的先决条件，同时市场准入形式与条件的宽严，也关系到保险企业后续经营的成效。
（二）保险监管可以引导创造“最佳效益规模”。
大量的实证研究发现：中小型保险公司的规模收益递增，而大型公司的规模收益则可能不变，也可能是适度递增或递减。上述结论表明，保险市场是竞争性的，即使是小规模的保险人，也可以成功地与大型保险人展开竞争，获得一定的优势，因而保险市场是一个鱼龙混杂的“可争夺市场”。[2]通过保险监管，可以对保险公司的数量及规模加以调节，使之达到最大效益规模。
（三）保险监管是实现保险业经济补偿职能的需要。
从本质上讲，保险公司是风险转移和分担的中介，而不是信用中介，其经营目标是保证被保险人和投保人所保利益受到损失后能及时足额得到赔付。保险业具有对被保险人经济补偿的功能，所以，其经营风险所造成的影响远远超过其它企业，保险企业的经营失败不仅会使个人失去经济保障，而且也会对整个经济造成混乱并影响社会稳定。因此，政府必须加强对保险业的监管，确保保险业稳健经营。
（四）保险监管是保证保险业正确经营方向的客观要求。
经营方向是保险业为了获得经济效益而采取的方法和运用的手段。对于许多保险企业来说，其经营失败的原因多出自业务人员的失职或经营方针的实施不当。从当前保险业的管理体制来看，其经营方针和策略的决定，往往被少数高级管理人员所控制，但保险业自身的专业性和技术性都很强，保险业自身缺乏具有专业技术知识的管理人员和保单管理者，很难对不适当的经营方向加以完善或纠正。因此，政府给予正确的保险监督管理，以保证保险业经营的正确方向，是十分必要的。
（五）实行保险监督管理是弥补保险业自身管理缺陷的需要。
经营管理是企业生存发展的命脉，企业必须在自身发展过程中向管理要效益。保险业在商业化发展过程中，经营管理的目的是为了保障和提高保险业自身的效益，其保险费率的厘定、保险公司责任准备金的提取、再保险的规定等，都会从自身利益考虑，往往有失公平。因此，必须通过外部进行监督管理，才能达到保险业经济效益和社会效益的统一。
二、影响我国保险监管的因素
保险监管的效率，不仅与保险监管机构自身有关，也与保险监管的社会环境有关，我国保险监督管理的社会环境与其它国家相比，具有特殊性。这突出的体现在如下三方面因素上：
（一） 微观主体的行为对保险监管的影响。
目前，我国保险公司的经营理念和经营机制还不适应市场经济的需要，许多保险公司体制虽然发生了变化，但是经营理念还停留在计划经济时代，有的甚至缺乏基本的守法经营意识，一哄而上，混业经营，不计成本，不考虑风险的现象仍然存在。各类保险公司的竞争意识、进取意识比较差，自担风险的机制尚未建立起来。一些保险公司很少顾及成本和风险，盲目地追求数量扩张，由此形成大量不良资产。这决定了在新时期下保险监管的重点是改变企业的粗放式经营，培养现代保险业的创新意识。
（二） 政府行为对保险监管的影响。
受政府寻租行为的影响，政府职能界定模糊的直接后果是政府动辄以行政手段干预保险市场。随着市场经济体制改革的深化，利益分配格局的调整，社会经济秩序中的矛盾冲突也会反映到保险业运行中来，因此政府对保险公司的行政干预还必不可少，保险公司的自主经营只能逐步得到实现。作为政府行为在保险业的重要体现方式，保险监管应当运用相关经济杠杆，对保险企业的均衡、高效发展提供制度保障和良好的外部环境，而不应取代企业充当决策者。
（三）市场状况对保险监管的影响。
保险监管的力度依市场的不同而有所区别。所有的市场对个人购买的保险产品监督力度最大。其中与公共政策有关的产品更是如此。购买者的规模越大，信息越多，监管的力度越弱。例如，一般国家对再保险产品的监管力度最弱，对海上保险、航空保险和运输保险的监管力度较强，比上述保险监管力度再强一些的依次是大企业的保险、小企业的保险、团体人寿保险等，监管力度最强的是个人寿险和个人机动车保险。[3]
三、我国保险监管的现状
我国还没有形成完善的保险监管体系，保险监督管理乏力，存在着不少缺漏。
（一）保险监督机制不健全。
保监会受地方政府制约的现象还很严重，导致对地方保险公司监管乏力。从体制上看，保险监督管理机制的建设还很薄弱，监管队伍没有真正壮大起来，监督管理的水平不高。从监管环节上来看，只注重对机构的管理，忽视对保险公司人员的监督管理；只注重对业务事件的监督管理，忽视对内部机制的监督管理。
（二）保险立法严重滞后。
我国的保险立法尚处于初级阶段，这与我国蓬勃发展的保险业现状并不相称。首先，从目前我国现有的保险法规来看，只有保险法和人民银行制定的一些规章。这些法规是在我国保险市场还不很健全的情况下制定的，在立法上存在着许多不足之处；其次，这些法规没有兼顾到我国保险市场对外开放的实际情况，没有对进入我国保险市场的外国公司予以详尽的规范；再次，没有规定对擅自经营商业保险业务的法人或自然人及违法违规保险公司的罚则，保险法规缺乏强制性和可操作性。
（三）保险监管方式、措施落后。
因人力、机构条件的限制，我国保险监管处于被动性监管状态，保险监管人员象消防队员一样，哪里出现问题就去哪里，监管工作缺乏科学性、系统性、主动性和前瞻性。同时，监控的重点仍在费率、手续费等细节问题上，对关系到保险公司经营稳定的偿付能力、再保险安排、资产负债配置和内控机制等重大问题监管力度不够，监管手段不到位，监管方式单一。
四、完善我国保险监管的若干建议
保险监管方式通常有两种：一种是严格监管方式，另一种是松散监管方式。前者强调对费率和偿付能力实行双重监管，在这种监管模式下，所有的保险活动都受到全面监管，包括对市场准入的限制、对保险产品质量即条款和费率的管理、对保险资金运用及准备金比率的管制等；后者则只对偿付能力进行监管，放松对保险产品、保险业务甚至市场准入条件的约束，因而采取的主要是控制财政资金的监管手段，并且要求具备完善的会计规范评估原则和详尽的财会报告制度。由于中国保险市场尚未成熟，保险业的自律监管尚不完善，尤其是缺乏实行松散监管的财会条件，我国目前保险公司采用的仍是费率与偿付能力并重的严格监管方式。
1、利用WTO服务贸易总协议（GATS协议）的“市场准入”条款，行使对外国保险服务提供者的准入“甄别权”。[4]要达到积极、合理、有效利用外资的目标，就必须在准入环节上设置资质要求和业绩要求，积极引入那些资力雄厚、业绩优良、财会制度健全的外国保险公司，而将那些资质或业绩较差，财会制度不健全的外国保险公司拒之门外。从GATS项下市场准入的承诺情况来看，大多数国家均保留着对外资金融机构的准入甄别权，同时这也是我国维护自身金融安全的一项必要措施。
2、进一步充实保险监管力量。1998年11月中国保监会的成立，标志着我国保险监管在建制上已经独立化和专门化。但保监会仍存在着人员、网点不足的问题，无法在全国主要城市形成一个自足的监管网络，在某些地区、城市还必须依靠中国人民银行代为监管。加入WTO前后，应努力在外资保险公司集中的城市增设保监会分支机构，配备专业保险监管人员，只有这样才能从人员和机构上保证对保险公司的有效监管。
3、完善和创新保险监管方法。在监管方法上，现场检查与非现场检查应双管齐下。必要时，可参照国外的三级管理制度，建立保险公司资信等级制度，根据保险公司资金实力、经营管理水平、经济效益和遵纪守法情况，综合评定其资信等级，并定期予以公布。同时，还应创设统一的保险公司报表体系和科学的预警指标系统，以求紧密跟踪检测保险公司的经营状况，有效地防范和控制保险经营风险。
4、应尽快建立起保险自律监管机制。实践证明，行业自律作为外部监管必要和有益的补充，对于协调外部监管矛盾，规范市场竞争秩序具有外部监管难以企及的良好效果。我国的保险同业公会虽已正式成立，但相应的规章制度尚未建立，会员纳入程序也未予明确，今后应加强和完善其自律职能，尤其应将所有保险公司纳入保险行业组织中，从行业自律的层面加强对其的监督和规范。


国务院安全生产委员会办公室


国务院安委会办公室关于加强汛期安全生产工作的通知

安委办〔2009〕10号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会，国务院安委会有关成员单位，有关中央企业：

我国南方汛期已经到来，北方汛期即将来临，按照国务院的有关部署，为加强汛期安全生产工作，预防生产安全事故的发生，现就有关要求通知如下：

一、切实认真抓好汛前汛期隐患排查治理工作

各地区、各有关部门和单位要认真吸取以往的惨痛教训，站在贯彻落实科学发展观的高度，始终坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，充分认识做好汛期安全生产工作的重要性和紧迫性，切实高度重视、加强领导、落实责任，扎实做好汛期安全生产工作，防范因洪水、台风、泥石流等各类自然灾害引发生产安全事故。要结合正在开展的安全生产“三项行动”，立即组织开展汛前及汛期易由各类自然灾害引发生产安全事故的安全检查和隐患排查治理活动，针对不同行业、不同地区、不同企业的特点，制定隐患排查治理实施方案，全面、深入、细致地开展排查，在摸清底数的基础上，搞好除险加固和治理消除工作。对于非法违规建设、生产、经营和不具备安全生产条件的厂（矿）和经营点，要坚决依法予以取缔、关闭。尤其是各类生产经营单位，要全面落实主体责任，根据本企业实际，逐项排查可能引发生产安全事故的各类隐患，并落实整改责任、时间、措施、资金，确保用最短的时间做好各类隐患的治理消除工作。对重大隐患，各地区、各有关部门要挂牌督办，确保整改到位；对一时不能治理消除的，要切实加强防控工作，针对情况变化，及时采取有力措施，防止事故发生。

二、切实加强矿山（隧道）防洪和防治水工作

要严防汛期因暴雨、洪水引发生产安全事故。各地区、各有关部门要加强与当地气象等部门的联系，及时掌握天气趋势变化的信息，做出灵敏反应，加大防汛工作力度。要针对受水库、水电站、河流等威胁的情况，督促矿山企业加强对矿井外围、采空区上方的防排洪设施的检查和维护，填实废弃井口及采空区上方的坍塌坑。对于井口（洞口）标高在最高洪水位以下或露天矿封闭圈不符合规范要求，防排洪设施不完善，存在淹井危险的井工矿矿井和露天采场矿坑等，要责令企业立即采取措施，防患于未然。各类矿山企业都要保持高度警觉，下大力气做好防范工作。通过努力，切实落实“两个主体”责任，坚决杜绝淹井（矿）事故的发生。与此同时，各类矿山和隧道施工企业要加强矿井（隧道）水文地质基础工作，加强矿井（隧道）水害预测预报工作，采用适合本矿井（隧道）的物探、钻探、化探等先进的综合探测技术，查明矿井（隧道）或采区水文地质条件，尤其是周边采空区的情况，以便及时采取对策。要按规定留设各类防水煤（岩）柱，定期对井上下供电设备、排水设备等进行维护检修。要按照“预测预报、有疑必探、先探后掘、先治后采”的防治水原则，落实好“防、堵、疏、排、截”五项综合治理措施，并定期收集、调查核对本矿及相邻煤矿的废弃老窑情况，编制《矿井（隧道）综合水文地质图》、《矿井（隧道）充水性图》等基础图纸，为水害防治工作提供详实、可靠的技术依据。要认真落实老空（窑）水探放的责任和措施，坚持先探后掘，严格掌握钻孔的超前距离；探放水时，要撤出受水害威胁区域的所有人员，监视放水全过程；矿井、隧（巷）道有突水预兆时，要立即撤出所有人员。

三、切实加强防溃坝、坍塌（滑坡）及泥石流工作

汛期也是各类坍塌、山体（边坡、排土场等）滑坡、泥石流引发事故的季节。各地区、各有关部门和各类生产经营单位必须认真做好防范措施。对周围存在山体滑坡、垮塌和泥石流威胁的建筑施工企业工地、企业生产厂房、人员居所及设备、物资存放场地等，要提前采取措施进行处理，加强巡视检查，在确保安全的前提下进行生产作业和居住、使用；对存在溃坝、溃堤危险的病险水库大坝、水电站大坝、病险江河大堤和尾矿库等，要重点对坝体及周边山体的稳定性和防洪能力、排洪设施、安全观测设施的可靠性进行详细检查，针对存在的问题，采取有针对性的防范措施，尤其是要采用先进的手段，加强监测监控工作，做到严防死守万无一失；对于地震灾区和曾经发生过滑坡、泥石流、尾矿库溃坝等灾害的地区，要全面检查整改、处理措施的落实情况，加大力度做好相关防范工作；对存在被冲毁危险的路桥、涵洞，有人作业、有车通过、有人行走的公路上部和侧边存在易垮落、坍塌山体等地段，要加强观测，发现险情要立即停止通行；对受洪水、泥石流、滑坡威胁的供电、通信线路和输油、输气管路等要加强安全检查，搞好防控工作，确保安全运行。

四、切实加强雷电、大风、高温等灾害防范工作

针对汛期可能出现的雷电、台风、大风及高温等灾害性天气，各地区、各有关部门和单位要做好各项防范应对工作。沿海地区尤其是海上运输和石油开采等作业单位，要提前做好防台风的各项工作，完善各项措施，落实防范应对责任，确保万无一失。危险化学品生产储运企业要严格执行各项安全技术规程和工艺纪律，加强防雷电设施检查，雷雨天气情况下，油、气储罐要停止装卸，并要维护好生产区的排水系统和其他安全设施。与此同时，要加强高温天气下生产储运设施温度、压力的监控，防止超温并做好降温工作。民爆物品生产和有关军工企业要特别做好防雷电工作，加强对防雷电设施的检测维护和对生产线的监控，防止因雷电引起爆炸事故。建筑施工企业要全面掌握深基坑、管沟（槽）和地下作业的排水、放坡和支护情况，塔吊、物料提升机、落地式脚手架等垂直运输支撑设施的基础稳固和拉结及防风装置情况，遇雷雨、大风天气要停止塔吊等室外高空作业。其他各类生产经营单位都要结合自身实际，做好防范和应对工作。

五、切实做好汛期安全生产应急管理工作

各地区、各有关部门和单位要切实强化汛期安全生产应急管理工作。要做好预警工作，加强与气象、海洋、地震、水利等部门的联系，建立工作机制，及时发布防范自然灾害引发事故的预警信息。要强化应急保障，配备必要的应急救援器材、设备和物资。要进一步完善预案，加强演练，确保有序、有力、有效应对。要抓紧建立健全应急管理和救援体系，加强救援能力建设。要加强应急值守，保证信息畅通，发现重要险情及时处理并及时上报；一旦发生生产安全事故，要及时启动应急预案，力争在最短时间内做到组织领导到位、救援人员到位、技术指导到位、物资装备到位，妥善处置事故，最大限度减少损失。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院安全生产委员会办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年五月五日