对我国法官独立制度的研究

蔡 武


[论文提要]
　　推进司法改革，必须从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。我国的司法独立在宪法上的表述为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”司法独立是真正实现依法治国的前提和基础，是法治社会的必然要求，对保证司法裁判的公平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意义。人民法院依法独立行使审判权的原则虽然早已确立，但现行司法独立的制度还是基本上建立在机构独立与统一的观念之上，法官个人独立在整个制度中并没有得到明确承认。日渐加快的社会民主化、国家法治化进程使得我国目前的“司法独立”暴露出种种不足，不利于公平正义的实现。诉讼中的司法是否独立反映着公民的民主地位，影响着法律的公正性，表现着统治者的权力观。从理论上讲，司法诉讼中的法官担任着主导角色，有着庄重而神圣的绝对权威，但现实当中由于法官的实有权力受到各种各样利益主体的侵蚀，不同程度地受到阉割，结果导致法官地位下降。与此同时，面对处于弱势地位的诉讼当事人及其他诉讼参与人，部分法官走下审判台，违反中立原则，行使本应由当事人自行行使的权利，导致裁判的权威性受到公众的质疑。据此，笔者拟从司法独立的角度从发，谈谈我国目前司法中的法官独立制度的构建。（全文共9619字）
　　以下正文：
　　一法官独立的理论
　　（一）法官独立的表述
　　国家的职能按照现代政治学的划分大致分为立法、行政、司法三大块。立法以议事、决策和立制为根本；行政以命令、统筹和执行为宗旨；司法则以中立裁判为原则。司法活动的本质就在于裁判，正如耶林所说：“法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需要及主张。” 。
　　国外普遍的观点认为，司法机关即审判机关或者说是法院，司法权即审判权或法院的职权，司法即审判。司法独立也称为审判独立。我国学术界普遍认为中国法中的司法权包括审判权和检察权，说到司法机关就是指法院和检察院，因此对我国司法可界定为：国家确权的中立机关及其工作人员按照法律规定的程序和方法对冲突事实适用法律的活动。
　　司法独立可以分为三个层次，第一层是基于政治层面而言，源于孟德斯鸠的三权分立原则，是指司法权独立；第二层是指法院独立，是司法权独立的制度表现，包括法院独立于非法院机构和法院之间相互独立；第三层是指法官独立，既需独立于其他职业的公民，更特别强调法官个体的自主性，是司法独立的最高形态。而法官独立通常在两种意义上使用：一是结构意义上，是指审判法官独立于其他机关、团体和个人，因此法官独立是一种“国家权力的结构原则”；二是程序意义上，是指在司法过程中保障法官独立司法以维护程序正当性和结果正确性。由此，法官独立可以概括的定义为指审判法官依法独立行使职权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉，依据法律事实，依照法律的规定对案件作出公正的判决。
　　美国法学家亨利•米斯认为：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了 ——法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。” 法官独立与法院独立是司法独立不可分割的两个方面，没有法院独立，法官无法履行其职责；同样，如果法官不能免于其独立审判可能会带来的种种担心，就不可能有独立的审理与判决，也就不可能有司法独立。
　　宪法一般是从审判权运行的角度确定法官独立原则，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。 如德国基本法第97条规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律”，日本宪法第76条规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的拘束”。保障法官独立是现代西方国家司法制度尤其是法官制度的核心，对于法官的资格、任命、任期、薪俸、惩戒、免职、退休等各个方面都作了详细规定。
　　法官在运用宪法和法律治理国家和社会，保障权利的有效运作过程中，最突出最重要的问题是实现法官独立，通过独立的司法制度和司法机构切实保障宪法和法律的贯彻实施。法官独立的审理案件已成为实现现代司法理念的前提和基础，
　　法院适用法律的活动是通过法官的严格司法活动来实现的。“法官除了法律就没有别的上司”，“法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚理解来理解法律”。 法官独立的实质是司法独立的深入与细化，法官在行使司法权的过程中，应依法独立行使裁判权，其执行法律不应受外来因素的干涉。“法治有时被称为法律的最高原则，它要求法官制定判决时，只能依据现有的原则或者法律，而不得受随意性的干扰和阻碍。” 在当今世界司法独立已成为一项现代法治国家的基本准则时，突破了产生它的历史和制度上的限制，成为对所有法治国家有普遍意义和作用的又无一定统一模式的一项法律准则，不论是西方自由政体的国家，还是坚持马克思主义的国家，司法独立和公正都是模范司法体系必须遵循的原则。 法官独立审判固然要排除来自法院内外的影响和干涉。但真正的法官独立还是要靠法官以牺牲的精神奋力去争取和维护，如果法官不能抵制法院内外的影响和压力，做不到独立审判，那么独立审判也就永远只能成为我们的“理念”。
　　（二）法官独立的价值
　　法官独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”。
　　司法活动相较于立法、行政而言，具有明显的软弱性和被动性。法院实行的是不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。为保证司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须独立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。美国学者福布森指出：“不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。” 因为“中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立。”这就要求法官必须在履行审判职责过程当中做到“法官独立”。
　　法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。 法官独立有利于定纷止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。
　　法官独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。”
　　通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。显然，愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率和正义的优化配置。
　　二、我国法官独立中存在的问题
我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉，同时法官法第八条与其他有关法律法规为法官独立行使职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。 但法官独立在现实实施当中却存有很大的不足。中国的司法制度基本上建立在机构独立与统一的观念之上，法官独立在整个制度中并没有得到承认。
　　司法独立是真正实现依法治国的前提和基础。我国宪法规定上下级法院之间监督与被监督的关系，但实际上被打上了行政化的烙印，实质上是自己监督自己，在有一定利益关系的情况下根本发挥不了应有的积极作用，使审级制度实际上被架空，使越来越多的当事人认为上诉没有意义。现实中，下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见，最高人民法院也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理具体案件，其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行为的直接指导， 有违法院之间相互独立的司法独立要求。法院等级的不同只是审级的不同，受理权限的不同，裁决终极效力的不同，而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、约束。上级法院对下级法院的纠错程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前提的。
　　事实上让一个由工作经验比较丰富，学识相对较高的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理，确实能起到集思广益，兼听则明的作用。但审委会的组成大部分为不了解案情，了解案情的案件的承办人却没有表决权；由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论，讨论案件的范围存在一定的任意性和扩张性，讨论的案件越多，对个案讨论所花费的时间和精力就越少，出现错误概率也就增大，其实施结果无法使人满意。 如果主审法官在汇报时由于主观或客观的因素而对案件的把握有所偏误，无疑会造成错判。因此需要重新制定审委会规程，合理确定其权限，不让审委会审理案件游离于审判规则之外，而是按照法律规定的审判程序进行，在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信。
　　法官是一种反等级的职业，等级的划分过于细致和繁琐，可能造成法官对级别问题过于敏感，产生严重的级别意识。法官最重要的品格是独立，如果在相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识，导致法官过于关注上级法院或本院“领导”的好恶，就很可能破坏司法独立。 法官独立是司法独立的要求，而法官独立也需要法官具有独立判断的经验和智慧。“法官的责任是当法律适用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”
　　要做到司法独立就必须同时实现外部和内部的同时独立。（1）外部独立即法院独立，包括形式独立和实质独立。法院的形式独立是指法院作为一个机构的独立，它独立于行政机关、社会因体和个人，独立于社会；法院的实质独立，是指法院可以自由地作出裁判，而不受任何外在的先决条件的影响。（2）内部独立即法官独立，是指法官能够独立地依法审案，不受其他任何组织和个人，包括法院内部的组织和个人的非法干涉。法官独立在一定意义上就是指法官独立审判。司法权是中立性权力，司法权若不保持中立，法治便无法推行。保持司法中立需满足两个基本条件：一是独立审判，二是只接受监督，不接受命令。因此，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用；另一方面，制度上对法官个人行为的制约也趋于强化。
　　但法院所谓的独立审判，其具体作法之一就是并无法律依据的将案件由庭长、院长审批。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。《人民法院组织法》和《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制。也就是说，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。
　　三、对我国法官独立的展开
　　现代司法理念就是通过司法手段独立地实现正义，将合理的确定性、法律及规则的可预见性与适度的自由裁量结合起来，具备了代价相对较小、平等、公正、民主等优点，使其有优于其他任何实现正义形式的现实可能。 实现正义，重点是法律适用，但法律适用的核心问题是将抽象的带有共性或普遍性的法律适用于具体的带有个性或特殊性的人或事项，即法律和事实的结合。但这种结合不是法律和事实之间的主动的、简单的、自然的或直接的结合，而是以法官为中介。 为此，法官的独立性是实现正义的“人为”因素，法官制度是该“人为”因素的重要保障，否则，“一次不公的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄赃了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”
　　（一）我国的法官独立是中国共产党领导下的司法权的有限独立，其独立进程受传统“势力”、传统习惯以及传统文化等因素的制约。
　　在西方，诉讼中审判方享有主持和指挥审判的权力，在审判中占主导地位，是从法官个人的角度而言的，法官人格的独立性和自由心证原则的适用使法官个人在审判中具有行使职权的较大自由和活动时空，因而其诉讼活动往往是直接的、言词的和辩论的。
　　与人类文明的发展相适应，诉讼制度经历了奴隶制时期的弹劾式、封建制时期的纠问式、资本主义时期的当事人式和职权式以及社会主义时期的新型诉讼模式。诉讼模式演进的历史，是诉讼活动不断民主化和科学化的历史。从司法行政不分到司法独立，从“不告不理”到国家追诉，从诉审合一到诉审分离，从有罪推定到无罪推定，从程序粗糙简单到精细复杂等变迁，记载了诉讼程序理想化的足迹和科学化的历程。我国审判中，存在审判权力“集体化”现象，院庭长和审判委员会等组织在审判中有极其重要作用，而使得法官不能独立行使职权。国家设定司法机关开展诉讼的目的，旨在通过审判活动，对具体的权益冲突适用法律，制裁违法，恢复权益的正常状态，达到维护统治阶级利益和秩序的目的。诉讼是一种保护国家、团体和个人等诸种社会主体法律权利的活动。权益冲突解决过程中，司法机关的独立，是公正、合理解决权益冲突的本质要求。在诉讼中，如果司法机关不能独立行使职权，冲突的解决者即法官就不可避免地产生“情感倾向”，作出有损司法公正的裁决。因此有必要保障法官审判的独立性，努力塑造法官审判中立的形象。
　　实现法官独立的必要性在民主宪政建设中是显而易见的，当然实现法官独立也要具备一定的社会政治和制度条件。我国已基本上确立创造了实现司法独立的政治法律条件，而且宪法和法律规定的审判制度和司法体制已在一定程度上具备了实现刑事司法法官独立的宪政条件。
　　1、审判权专属于人民法院
　　我国宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”，将审判权从国家的立法权和行政权中分立出来，成为独立的国家职能，除人民法院之外的任何机关团体和组织都不具有审判的国家职能，这说明我国已经具备了技术上必要的独立性，具备了司法独立的基础条件：审判权专门由人民法院行使，人民法院是行使司法权的唯一主体，权力机关拥有立法权和监督权，但不拥有和行使司法权。
　　2、遵循独立审判的原则
　　宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这说明人民法院在司法当中应依法审判、独立审判并排除干涉。
　　3、法官独立办案
　　诉讼中的法官在具体的司法程序当中应该超脱于当事人，保持中立地位，不偏袒任一方。我国法律规定的法官依法办案的内容从法律精神上体现了法官独立的价值理念。
　　4、法院系统自身体制已经具备了法官独立的条件
　　我国的上下级法院之间是监督与被监督的关系，这就要求各级法院依法独立行使职权，非依审判监督程序，上级或其它法院无权改变原法院的判决和裁定。法院系统内部，法官依法审理案件，法院院长无权审批案件直接改变法官的裁判。
　　（二）当前宪政下法官独立的实现。
　　司法中的法官独立并以党的领导为核心的前提下，应着力改善党对司法工作的领导方式，要让党的领导原则在具体司法中更加规范的运行；党在行使其权力时，要严格按照法定的规范和程序进行，并在立法对其权力进行约束。
　　1、维护司法权在国家权力体系中必要的独立性,使之真正做到与立法、行政并行且独立。
　　我国是实行一党专政的社会主义国家，司法同样要坚持党的领导这一基本原则，而且这是我国宪政体制下实现法官独立的根本前提。但是党的领导并不等于党的干预。因此有必要规范人大对司法工作的监督方式。我国宪政体制下人民代表大会制度的基本内容之一是法院由同级人大产生并对其负责。人大对法院的监督应该有严格的程序规定，滥用监督权行为应为无效，人大在对法院的个案监督时应说明理由并公开。
　　2、维护司法机关在国家机关体系中的独立性。
　　我国目前地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，导致了司法的地方化，破坏了司法的权威性与公正性，所以要制止司法的地方化，司法的财政支出应该由全国人大及其常委会通过专门的年度预算，以切断司法机关对地方的财政依附；实行法官资格确认和法官任免及晋升由中央统一管理，以切断司法机关对地方的人事依附；改变现有的行政区划和司法区划重合的模式，法院的司法管辖区域设置应根据司法的需要划分，摆脱地方保护主义对司法行为公正性和统一性的破坏。
辽宁省大连市人大常委会


大连市促进科技中介服务发展条例



大连市人民代表大会常务委员会公告

（第二号）

《大连市促进科技中介服务发展条例》业经2006年7月21日大连市第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，2006年9月28日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准，现予公布，自2007年1月1日起施行。

大连市人民代表大会常务委员会
2006年10月16日


大连市促进科技中介服务发展条例

（2006年7月21日大连市第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过；2006年9月28日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准）

第一条 为促进科技中介服务发展，增强自主创新能力，加快科技成果转化，推动科技进步和经济增长，根据《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》等有关法律，结合大连市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称科技中介服务，是指与科学研究、技术开发和科技成果转化直接相关的交易、经纪、咨询、评估、代理以及科技企业孵化、创业服务等活动。
在大连市行政区域内从事科技中介服务的单位和个人，适用本条例。
第三条 大连市对科技中介服务实行积极扶持、加强引导、放开搞活、完善服务的原则。
第四条 市及区（市）、县科技行政部门，负责本行政区域内发展科技中介服务的统筹、协调、指导和服务工作。
工商行政、民政、税务、财政、中小企业管理等部门和农业相关部门，按照职责分工，负责与科技中介服务发展有关的工作。
第五条 鼓励、支持单位和个人成立或者引进各类科技中介服务机构。
鼓励、支持单位和个人依法以自有知识产权、专有技术入股或者共同出资，成立股份制或者合伙制科技中介服务机构。
第六条 高等院校、非企业性质科研机构应当鼓励教职人员和科技人员，在完成本职工作前提下，从事科技中介服务活动。
第七条 从事科技中介服务的单位和个人，应当进行执业登记，并到市科技行政部门备案。
第八条 从事科技中介服务的单位和个人，应当遵守法律、法规，按照公平竞争、平等自愿、互利有偿和诚实信用的原则开展业务，不得损害国家和社会公共利益，不得侵害他人合法权益。
第九条 符合国家有关规定条件，从事科技成果转化咨询、科技信息服务等的科技中介服务机构，按照规定享受非营利科研机构的优惠政策。
第十条 市及区（市）、县人民政府每年从同级财政的应用技术与研发资金中安排不低于15%的资金，作为发展科技中介服务专项资金，用于促进创新孵化、成果推广、科技评估等科技中介服务活动。专项资金的使用办法，由市科技行政部门会同财政部门制定。
第十一条 从事科技中介服务的单位和个人，符合条件的，可以按照规定申请大连市民营和中小企业发展专项基金支持。
第十二条 对难以取得相应经济回报的、以服务为宗旨的科技中介服务单位，可以按照非营利机构运行和管理。
第十三条 对符合条件的科技企业孵化器，自认定之日起，按照国家规定免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税。
本条例所称孵化器，是指为培育初创阶段中小企业的成长，减少创业者风险而提供场地、仪器设备、资金、信息等服务的专门机构。
第十四条 符合条件的科技企业孵化器应当认定为高新技术企业并享受高新技术企业的优惠政策。
孵化重大高新技术项目的民办科技企业孵化器，符合国家规定条件的应当享受科技类民办非企业单位的优惠政策。
第十五条 科技企业孵化器可以与被孵企业建立明晰的产权关系，孵化器通过服务等可以占孵化企业一定比例的股份。
第十六条 科技中介服务收费实行在国家价格政策调控、引导下，主要由市场形成价格的制度。
第十七条 科技中介服务费的支付，可以一次或者分期摊入成本，其中属于事业单位的可以在事业费支出中列支。
第十八条 企业事业单位承接、引进和应用科技成果后，可以按照有关规定提取酬金，奖励为促进该项成果转化做出成绩的人员。
第十九条 科技中介服务实行行业自律管理。
从事科技中介服务的单位和个人，可以按照行业或者经营方式、经营环节、服务功能等组建科技中介服务类行业协会。
第二十条 科技中介服务类行业协会行使下列职能：
（一）进行与本行业相关的调查、分析，收集、发布有关信息；
（二）制定行业规范、服务标准、从业人员守则，并组织实施；
（三）建立行业信誉档案，定期公布信誉情况；
（四）就政府与行业利益相关的决策进行论证，提出意见和建议；
（五）组织开展业内人员培训、同业交流、跨行业协作、市场开拓、国际合作等活动；
（六）监督会员开展业务情况，制止、纠正违反协会章程和行规行约，损害行业利益和会员利益的行为；
（七）法律、法规规定或者政府委托的其他职能。
第二十一条 市科技行政部门会同相关部门及行业协会组织开展科技中介服务机构信誉评价，并定期公布。
第二十二条 市及区（市）、县人民政府及其工作部门，可以把专业性、技术性较强，适宜由科技中介机构开展的工作，委托有条件的科技中介服务机构办理。
第二十三条 在促进科技中介服务发展和科技中介服务中做出突出贡献的单位和个人，由政府或者科技行政部门给予奖励。
第二十四条 大连经济技术开发区、大连高新技术产业园区管委会根据市人民政府的授权，实施本条例。
第二十五条 本条例自2007年1月1日起施行。