相对集中行政处罚权：看起来更像一个笑话

刘建昆


　　关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定,还有需要进一步完善或者明确的地方:

——如何将“实行相对集中行政处罚权的领域,是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域”这个原则具体细化?以什么原则来确定哪些行政处罚权应当集中,哪些行政处罚权不应集中?相对集中行政处罚权集中的范围究竟如何确定?这些问题还不是十分清晰。其结果就是有的地方政府在调整行政处罚权时比较随意,有的把行政处罚权集中得太多,有的又集中得太少,有的今天集中、明天又分散回原机关等等。

——城市管理领域究竟指什么,尚需进一步界定。

——哪些是省、自治区、直辖市人民政府可以决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权?需要进一步明确。


——摘自青峰《行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问》

　　城市管理领域是个什么领域，原来连国务院法制办都不知道。城市管理领域相对集中行政处罚权推行了十多年，作为主管推行的国务院法制办一方面言之凿凿的说“关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定是科学、合理的,这是对此的基本评估结论”；一方面却又压根不知道到这一领域“究竟指什么”，滑天下之大稽，莫此为甚。

　　“这项执法体制改革的重点选在城市,并且以城市管理领域为突破口,符合社会经济发展的实际情况和要求。”近三十年来，中国城市的社会经济发展有什么实际情况和要求？那就是城市化浪潮汹涌而至。城市化的一个内在含义就是，行政机关有义务尽其所能的向市民供给公共用公物，由此导致由城市政府进行投资、建设的城市公共设施（公物）空前的膨胀。正式这种行政公物集中的局面，推动了城市人民政府对城市公物警察权集中的需求，而原有的我国公物警察权法规在执法主体、程序等诸方面不能适应城市公物保护的需要。我们说相对集中行政处罚权具有一定的合理性，正是因为如此。

　　但是，现在看来所谓“相对集中”，仅仅是经过简单的相加，把工商机关，交警部门，城建系统原事业单位的“行政处罚权”简单叠加起来，交给一个部门行使，这就是“相对集中”，这种相对集中模式，是低层次的，不科学的，无体系的。经过十余年推行，效果如何，稍微关心过城管队伍的人，大概都看到了。

　　公物警察权需要一定程度的集中，但是不是这种浮皮潦草，意淫式的集中。我们需要的是经过广泛调研，保护对象明确，权力边界清楚，手段合理配置，科学化体系化的集中；既能完成保护城市公物（设施）的行政任务，又能最少的限制市民的生产生活；既享有与其执法目标相适应的行政检查、行政强制措施、行政处罚权限，又有科学的执法程序、完善的救济措施、合理的权力制约。

　　总设计师有句“摸着石头过河”的高论。相对集中行政处罚权，大概就是高层“摸着石头”的产物。然而毕竟法律是一门科学，一个行政法律制度如果不能纳入既有的行政法学术体系去评价，去而总是依赖在实践中“摸着石头”，那么总有一天会掉到河里。

二○○九年八月十三日


------------------
刘建昆

广东省中山市人民政府


印发中山市政府规范性文件实施效果评估办法的通知

中府〔2009〕106号


火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市政府规范性文件实施效果评估办法》印发给你们，请贯彻执行。

中山市人民政府
二○○九年九月三十日

中山市政府规范性文件实施效果评估办法

第一条 为做好我市政府规范性文件实施效果评估工作，保障政府规范性文件的合法性、合理性、时效性，维护法制统一，促进依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《广东省行政机关规范性文件管理规定》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府规范性文件是指由市政府颁布实施且现行有效的规范性文件。
本办法所称规范性文件实施效果评估是指政府规范性文件颁布实施一定时间后，根据文件制定目的及经济社会发展实际，按照一定的标准和程序对规范性文件相关内容的合法性、合理性、可操作性及其实施效果、存在问题、影响因素等进行全面跟踪调查、分析评估，并提出评估意见的制度。
第三条 政府规范性文件实施效果评估，适用本办法。
政府职能部门和镇政府（区办事处）颁布实施的规范性文件实施效果评估由部门、镇政府（区办事处）参照本办法执行，并将规范性文件实施效果评估报告报市法制局备案。
第四条 市法制局负责政府规范性文件实施效果评估的组织、协调、指导和监督工作。政府规范性文件实施效果评估，原则上由该文件原起草机关或主要实施机关负责。对事关我市经济社会发展大局或直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的政府规范性文件，由市法制局负责实施效果评估工作。
其他有关部门和单位应按照各自职责，协助相关部门做好政府规范性文件实施效果评估工作。
市政府以及各有关部门应加强对政府规范性文件实施效果评估工作的领导和监督，并提供必要的人员和经费保障。
第五条 市法制局和文件原起草机关或主要实施机关（以下简称“评估机关”）可以根据需要，将政府规范性文件实施效果评估的部分事项或全部事项委托给高等院校、科研机构、社会团体、中介机构（以下统称“受委托评估单位”）进行评估，委托方和受托方的权利义务由双方在委托合同中另行约定。
第六条 政府规范性文件实施效果评估遵循合法、公正、公开、公众参与的原则，充分保障公民、法人和其他组织的参与权、知情权、表达权和监督权，广泛听取公民、法人和其他组织意见，科学收集、分析、评估相关资料，得出评估结论。
第七条 有关行政机关应当在日常管理工作中通过各种途径和方式收集有关政府规范性文件制定、执行、社会反响、存在问题等方面的信息资料，并进行分类整理，建立健全评估信息收集制度，为开展政府规范性文件实施效果评估工作积累资料。
第八条 有关行政机关应当按照评估机关的要求，提供与政府规范性文件实施情况有关的材料和数据，协助做好评估工作。
第九条 参加评估工作的单位及其工作人员，应当对评估工作中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私予以保密。
第十条 政府规范性文件原起草机关或主要实施机关根据文件实施情况及本办法的有关规定，于每年年初制定实施效果评估年度计划，并在每年5月份前报市法制局备案。市法制局应会同有关部门编制政府规范性文件实施效果评估年度计划或评估方案，报市政府批准后，于每年6月份前公布并组织实施。
第十一条 政府规范性文件有下列情形之一的，应进行实施效果评估：
（一）因经济社会发展和公共管理需要，需对规范性文件实施效果进行评估的；
（二）市人大、政协或司法机关建议进行评估的；
（三）人大代表议案、政协委员提案或其他公民、法人、组织提出较多意见，建议进行评估的；
（四）按照上级政府或部门要求需进行评估的；
（五）市政府或评估机关认为有必要进行评估的。
根据上位法需要进行修改或有紧急情况需要进行修改的政府规范性文件，可以不进行评估。
第十二条 对事关全市经济社会发展改革大局，直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的政府规范性文件，在发布实施满1年后，先由文件原起草机关或主要实施机关对文件实施效果进行初步评估，评估意见报市法制局备案；文件发布实施满两年，由市法制局视实际情况需要，组织有关部门和社会公众对其实施效果进行全面分析评估。
第十三条 本办法第十一条、第十二条规定之外的政府规范性文件，发布实施满3年的必须进行评估。
第十四条 政府规范性文件实施效果评估的主要内容和标准：
（一）合法性评估：政府规范性文件是否与上位法及国家有关政策一致。
（二）科学性、合理性评估：行政权力与责任是否相当，公民权利与义务是否一致；法律责任与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程序是否相当，是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现政府规范性文件的制定目的；各项管理措施是否必要、是否合理、是否具有前瞻性，是否体现公平、公开原则和以人为本原则，是否符合法治的基本原则和基本精神。
（三）协调性评估：政府规范性文件相互之间是否存在冲突，规定的制度是否协调、衔接。
（四）操作性评估：各项制度是否具体可行，能否解决行政管理中的具体问题，规定的措施是否高效、便民，程序是否正当简便易于操作。
（五）规范性评估：立法技术是否规范、逻辑结构是否严密、用语是否规范、条文表述是否准确，是否影响到文件的正确、有效实施。
（六）完善性评估：各项制度是否完备，配套制度是否健全。
（七）实施效果评估：文件实施的总体情况；文件是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期目的；文件实施取得的社会效益和经济效益及文件贯彻执行的成本效益分析，社会各界反映情况；实施过程中存在的问题；社会公众评价和反应。
第十五条 政府规范性文件实施效果评估可以采用文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、召开座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较分析等多种方法进行。
第十六条 政府规范性文件实施效果评估按下列程序进行：
（一）成立评估工作小组。评估工作小组由评估机关组织与文件实施有关部门的相关人员组成；由受委托评估单位进行评估的，评估工作小组由受委托评估单位、委托机关以及与文件实施有关部门的相关人员组成；评估工作小组也可邀请人大代表、政协委员、民主党派人士、法律专家顾问及其他相关专业人士和群众代表参加。
（二）制定评估工作方案。明确评估目的、评估对象与内容、评估标准与方法、调查对象、评估步骤与方法、组织保障等。
（三）开展调查研究。制定调查提纲，设计调查问卷，广泛收集政府规范性文件实施前后的信息，以及实施机关、管理对象和社会公众的意见和建议。
（四）形成评估报告。对收集到的材料进行综合分析研究，形成政府规范性文件实施效果评估报告（以下简称评估报告）。
第十七条 市政府在政府门户网站设立政府规范性文件实施情况评估专栏和公众意见反馈专栏，评估机关或受委托评估单位应将评估文件全文登载，并公开评估方案、评估程序和评估情况等信息，方便公众发表意见。
公民、法人和其他组织可通过信函、传真、电子邮件、网上提意见等方式，向评估机关或受委托评估单位提出意见和建议。
第十八条 评估报告应包括如下内容：
（一）评估工作的基本情况；
（二）政府规范性文件贯彻执行情况及社会各界反映情况；
（三）本办法第十四条规定的各项评估内容的评价；
（四）法律、法规、规章及政策的变动情况；
（五）评估结论及建议；
（六）其他需说明的问题。
第十九条 政府规范性文件实施效果评估根据工作实际需要，可以适当简化评估程序，通过座谈会、网上问卷调查或公开征求意见、文献检索等方法收集、分析信息资料，组织专家分析或召开论证会等方式进行评估。
第二十条 政府规范性文件实施效果评估工作结束后，市法制局负责评估工作的，由市法制局起草评估报告并报市政府批准；由文件原起草机关或主要实施机关负责评估工作的，由该机关起草评估报告，经市法制局审查后报市政府批准。
市政府应当将评估报告向社会公开。
第二十一条 政府规范性文件实施效果评估工作应在年度评估计划公布之日起6个月内完成，采取简易程序的应在3个月内完成。
第二十二条 评估报告应作为清理政府规范性文件、完善配套制度和改进行政管理方式的重要依据。
第二十三条 评估报告建议修改该政府规范性文件的，由原起草机关或主要实施机关提出修改意见，并根据《中山市规范性文件制定程序规定》（中府〔2005〕55号），将文件修订草案报送市法制局审查。文件修订草案原则上应采纳评估报告所提出的建议，未采纳的应在起草说明中说明理由。
第二十四条 评估报告建议废止该政府规范性文件的，由市法制局按规定程序提请市政府废止并对外公布。
第二十五条 评估报告建议完善相关配套制度的，有关行政机关应在法定权限内及时办理，需出台相关规范性文件的，按《中山市规范性文件制定程序规定》执行。
第二十六条 评估报告提出改进行政执法工作建议的，有关行政机关应当及时采取措施予以落实，并由市法制局按行政执法监督有关程序予以跟踪监督。
第二十七条 有关行政机关不按照本办法第八条规定提供与政府规范性文件实施情况有关材料和数据的，由市政府责令改正，情节严重的，依据有关法律、法规对相关负责人给予处分。
第二十八条 参加评估工作的单位及其工作人员，泄露国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，依照有关保密法律、法规给予处分或者处罚；造成损失的，应当依法赔偿损失。
第二十九条 政府规范性文件原起草机关或主要实施机关未按本办法第二十三条规定对政府规范性文件进行修改的，由市法制局责令改正；逾期不改正的，由市法制局提请市政府予以通报。
第三十条 有关行政机关未按本办法第二十五、二十六条规定，在法定权限内及时完善有关配套制度，或者及时采取措施改进行政执法工作的，由市法制局责令改正；逾期不改正的，由市法制局提请市政府予以通报。
第三十一条 政府法制机构怠于履行职责，产生严重后果的，依照《广东省行政机关规范性文件管理规定》追究相关负责人的责任。
第三十二条 政府各部门落实政府规范性文件实施效果评估工作纳入《中山市市直单位领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价实施办法》中依法行政评议考核范围，一并进行年度考核。
第三十三条 本办法自2009年11月1日起施行。