浅谈完善刑事公诉权制约机制
杨洪广*

[内容摘要] 当今世界刑事诉讼的发展趋势，是扩大和保护被告人、被害人的诉讼权利，增加诉讼过程的公开性和合法性，加强对刑事公诉权的制约。并且，随着检察官起诉裁量权的增大，也需要加强对刑事公诉权的制约。结合我国刑事公诉权制约机制的现状，笔者提出了系统的刑事公诉权制约机制，即建立不起诉案件的听证制度、实行人民监督员制度、建立证据开示制度、强化检察机关内部监督机制、扩大犯罪嫌疑人在审查起诉阶段的申诉权、设立预审制度。
[关 键 词]必要性 现状 制约 机制


“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”, 特别是当今世界刑事诉讼的发展趋势，是扩大和保护被告人、被害人的诉讼权利，增加诉讼过程的公开性和合法性，加强对刑事公诉权的制约。对刑事公诉权进行制约，就是通过对刑事公诉权的行使进行监督检查、评判和取弃而达到保证刑事公诉权正确行使的目的，实现其保障人权价值、维护公平正义价值和效益价值。
1、刑事公诉权制约的必要性
其一，对国家和社会来讲，是保证检察机关能够正确地代表统治阶级的意志和利益，行使对犯罪的追诉权的必然要求。检察机关在行使刑事公诉权时，应既要做到将真正的犯罪分子提交人民法院审判，又要注重保护无辜，使无罪的人不错误地受到刑事追究。其二，对被告人来说，是为了保障其在国家机关行使刑事公诉权中应有的合法权益，防止受到不公正的待遇，避免造到错误的追究和国家机关的侵害。其三，对被害人而言，是为了在保护国家、社会利益的同时充分考虑被害人的个人利益，在决定是否对犯罪嫌疑人起诉时兼顾二者的统一。其四，检察官起诉裁量权越来越大。“无论英美法系国家还是大陆法系国家，检察官的起诉裁量权进一步扩大。如英国，1994年颁布的《刑事案件起诉规则》规定，检察官在审查由警察部门侦查终结后移送起诉的案件时，如果认为案件的证据不充分，可以把案件退回警察部门或作出不起诉决定；如果认为证据充分，但犯罪嫌疑人主观恶性或社会危害性不大，如未成年人初犯、过失犯罪、偶犯等，检察官也可依法行使不起诉权。” 并且，目前我国南京市玄武区人民检察院、武汉市江岸区人民检察院、厦门湖里区人民检察院等正在试行暂缓起诉制度。 由此可见，为了充分实现立法的目的，保障被告人和被害人的合法权益，防止刑事公诉权的滥用，有必要对刑事公诉权进行制约。
2、我国刑事公诉权制约机制的现状及思考
（1）我国刑事公诉权制约机制的现状
在我国，为了保证检察机关正确地行使刑事公诉权，刑事诉讼法不仅对提起公诉、不起诉、抗诉、变更起诉等作了明确的规定，而且也规定了一些对刑事公诉权的制约措施，具体表现在以下几个方面：
第一，被害人对刑事公诉权的制约。被害人的制约体现在两个方面：一是申诉权。根据我国《刑事诉讼法》第一百四十五条规定，被害人在接到人民检察院送达的不起诉决定书后，如果不服此决定，可以在接到该决定后7日内向上一级人民检察院提出申诉，有权要求对被决定不起诉人提起公诉。二是前文提到的公诉转自诉制度。
第二，公安机关对刑事公诉权的制约。我国《刑事诉讼法》第一百四十四条规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉时，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。
第三，人民法院对刑事公诉权的制约。主要有两个途径：
一是通过前文提到的公诉转自诉制度，被害人的自诉，实施制约。二是通过庭前审查程序进行制约。根据我国《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的规定，人民法院庭前无实体审查的权利，对人民检察院的起诉决定主要进行程序上的审查，但有权要求人民检察院补足起诉材料或决定退回、不予受理，实现对刑事公诉权的制约。
第四，被不起诉人对刑事公诉权的制约。我国《刑事诉讼法》第一百四十六条规定，对于人民检察院依照本法第一百四十二条第二款规定作出的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后7日内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉人，同时抄送公安机关。
第五，社会对刑事公诉权的制约。我国《刑事诉讼法》第一百四十三条规定，不起诉的决定，应当公开宣布，并且将不起诉书送达被不起诉人和他所在的单位。
（2）完善我国刑事公诉权制约机制的思考
如前所述，我国《刑事诉讼法》等法律对刑事公诉权的制约机制有一定的规定，但仍有许多方面需进一步完善。
第一，建立不起诉案件的听证制度，进一步加强被害人、被不起诉人、公安机关和社会对刑事公诉权的制约。
不起诉案件听证制度，是指以听证方式对人民检察院不起诉决定进行的一种事前救济，即人民检察院在作出不起诉决定前公开听取犯罪嫌疑人、被害人、公安机关等有关人员的意见，并允许关注该案的群众旁听的一种方式。在建立该听证制度的时候，应明确不起诉听证的范围、不起诉听证的启动、参加不起诉听证的人员及职能、不起诉听证的期限和不起诉听证中的民事赔偿问题等，同时也要具有可操作性、易启动性和法定性，大大增加不起诉决定程序的公开性和透明度，从而真正实现对刑事公诉权的制约。
第二，对检察机关自侦案件，实行人民监督员制度。２００３年9月，最高人民检察院通过了《关于实行人民监督员制度的规定（实行）》，决定在检察机关办理自侦案件工作中试行人民监督员制度。人民监督员制度是指由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长聘任的人民监督员，通过听证、评议等方式实现对检察机关办理自侦案件监督的一项制度。人民监督员监督的范围主要包括：一是犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；二是拟撤销案件的；三是拟作不起诉处理的；四是应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；五是超期羁押的；六是违法搜查、扣押、冻结的；七是应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；八是检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违纪违法情况的。 可见，人民监督员可对刑事公诉权内容中的自侦案件不起诉权进行监督，从而实现对刑事公诉权的制约。试行人民监督员制度是解决检察机关直接侦查案件缺乏有效外部监督问题而进行的一项重要探索；是检察机关自觉接受社会监督、确保依法正确行使检察权的一项重要改革；是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主的有益尝试。人民监督员制度符合民主法治要求；加强了检察机关自侦案件的外部监督，进一步确保检察权依法行使，有助于确保司法公正；彰显程序正义；制约检察权，遏制司法腐败；克服法律僵化，推进司法改革。
第三，建立证据开示制度，充分保障辩护人的诉讼权利，充分听取其辩护意见。
证据开示又称证据展示，根据《布莱克法律辞典》，其涵意是“了解原先所不知道的，揭露和展示原先隐藏起来的东西。而在审判制度中，它是一种审判前的程序和机制，用于诉讼一方从另一方获得与案件有关的事实情况和其他信息，从而为审判作准备。” 刑事诉讼是一个查明案件事实的过程，各项诉讼制度设立的一个重要目的，就是尽量拉近程序参与者对案件事实的认识同犯罪事实之间的距离，这也正是证据开示制度设计者们的内心动因。他们试图通过此项制度促进控辩双方充分的信息交流，并以此弱化对抗制审判方式带来的副作用，防止法庭审判变成一场与查明案件事实真相毫不相干的司法竞技对抗。美国最高法院法官威廉·布伦南亦曾直接指出，如果没有广泛的证据开示，审判简直就成了漫无目的的游戏，辩方只有在审判前了解他在审判中必须面对的控方证据以及控方侦查时发现的其他证据来源，才有可能全面整理有助于发现真相的所有证据。
我国《刑事诉讼法》，一方面对刑事审判方式进行了改革，引进了对抗式的庭审机制；另一方面，对证据信息沟通分不同的诉讼阶段作了三款规定：其一，侦查阶段，我国《刑事诉讼法》第九十六条第二款规定，受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名。其二，起诉阶段，我国《刑事诉讼法》第三十六条第一款规定，辩护律师自人民检察院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料。其三，审判阶段，我国《刑事诉讼法》第三十六条第二款规定，辩护律师自人民法院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料。然而，尽管刑事诉讼法中也有一些类似于证据开示的规定，但与对抗制相配套的严格意义上的证据开示制度并没有建立。其一，由于检察机关向人民法院移送的材料严格控制在“证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片”范围内，辩护律师能够在庭前了解到的控方所掌握的证据材料非常有限，律师的先悉权无法保证；其二，对辩方应向控方开示的证据未作任何规定，这与证据开示的双向性原则极不相符；其三，没有证据开示的程序性规定，证据开示的主体、时间、方式以及不进行开示的法律后果均无法律依据。
可见，由于没有证据开示制度，导致辩护人对刑事公诉权的制约不能有效发挥。要解决这些问题，需设立证据开示制度。目前，我国某些省市的检、法、司也在司法实践中正在推行此项制度，如2005年1月31日重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市司法局联合制定了《刑事公诉案件证据展示规则（试行）》。
第四，强化检察机关内部监督机制。在我国检察系统内部实行的是“检察一体制”。所谓检察一体制，又称检察一体化，是指检察机关上命下从，形成一个整体，统一行使检察权的体制，主要包含三项内容：一是上命下从的领导关系。下级检察机关服从上级检察机关的命令。下级检察官在执行任务时须接受上级检察官的领导。检察官服从检察长。二是检察活动表现为跨区域性。检察官履行职务不受其管辖范围的限制。在必要时，可以在辖区外执行职务或者请求由司法管辖权的检察官代为履行检察权。三是职务继承与转移权。上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项，同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办，除非受到法律的特别限制。更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动。正如我国台湾学者林钰雄谈到的“检察一体原则，是上命下从，上级检察首长就下级检察官处理之检察事务，不但有指挥监督权，亦有职务收取权及职务移转权，下级检察官则有相应的服从义务及报告义务”。 “检察一体制”是我国最重要的一项检察组织原则，是权力制衡的必然要求，是法律监督的应有之义。
下级检察机关的活动，上级检察机关有权利也有义务监督，下级检察机关对上级检察机关做作出的决定必须无条件服从和执行。并且根据法律规定，被害人、公安机关不服不起诉的决定，可向上级检察机关申诉和复议，上级检察机关进行复查，如认为不当的，可撤消不起诉决定，将案件交由原作出不起诉决定的检察机关提起公诉，下级检察机关必须执行；检察机关直接立案侦查的案件决定相对不起诉和存疑不起诉的，公诉部门应当将不起诉书副本连同案件审查材料报送上一级检察机关备案。上级检察机关发现下级检察机关不起诉的决定有错误时，应当依法予以纠正。
第五，扩大犯罪嫌疑人在审查起诉阶段的申诉权。我国《刑事诉讼法》第一百四十六条规定，犯罪嫌疑人可以对检察机关作出的不起诉决定进行申诉，但这一申诉权的行使要受到两方面的限制：一是作出该不起诉决定的依据仅限于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”；二是只能向作出该决定的原检察机关申诉。显然，这一规定排除了犯罪嫌疑人对这种不起诉决定向上级检察机关申诉的权利。然而，与犯罪嫌疑人相对立、同为案件当事人的被害人则对各种不起诉决定拥有向上级检察机关申诉的权利甚至直接起诉权。两者比较起来，笔者认为，对被不起诉人的这一限制过于严格，应当扩大其申诉权。
第六，进一步完善法院庭前审查程序，设立预审制度，实现对刑事公诉权的进一步制约。预审制度是指由法院的专门机构对检察机关提起公诉的案件进行审查，从而决定是否开庭审判的制度。典型的是在德国，对检察官提起公诉的案件，经法院业务部门登记处理后分配到有管辖权的审判庭，指定一名职业法官为预审法官，对案件进行审查，经过评议后，做出肯定起诉决定的，再进行庭审。 “设立预审制度，旨在起到过滤公诉案件的作用，有利于检察官更有效地提起公诉。” 这样，将庭前预审法官同审判法官分开，不集中于一人，既能坚持庭前实体审查，又克服先定后审、庭审走过场等积弊；既能防止预审法官变质为侦查法官，又能有效制约刑事公诉权，提高公诉质量。


财政部


关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知
财政部



国务院各部、委、局和直属机构，各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）：
为了确保经济增长达到既定目标，促进国民经济持续稳定发展，国务院决定1998年增发1000亿元国债，专项用于加快基础设施建设。为提高国债专项资金的使用效益，切实加强对国债专项资金的财政财务管理与监督工作，现将有关事宜通知如下：
一、国债专项资金纳入国家预算内基本建设资金管理范围。国务院各有关部门、各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）及项目实施单位要按照国务院确立的用途和基本建设管理程序安排使用国债专项资金。并按照财政部《关于加强基本建设财务管理若干意见的通知》（财基
字〔1996〕45号），《关于印发〈基本建设财务管理若干规定〉的通知》（财基字〔1998〕4号）和《关于印发〈国债转贷地方政府管理办法〉的通知》（财预字〔1998〕267号）等文件规定，切实加强基本建设项目的财政财务管理和监督，努力提高资金使用效益。
二、按规定及时足额将国债专项资金拨付到项目建设单位。为确保国债专项资金及时发挥效益，财政部根据国家年度投资计划和基本建设支出预算，将资金分批拨付到国务院各有关部门和地方财政厅（局）。国务院各有关部门和地方各级财政部门要根据工程进度将国债专项资金及时拨
付到项目建设单位。不允许人为滞留、挤占和挪用国债专项资金。为了解和掌握国债专项资金拨付进度，国务院各有关部门和地方财政厅（局）要认真填列《国债专项资金分年度使用计划表》（附后），于1998年底前报送财政部。
三、确保配套资金及时足额到位。对有国债专项资金投资的项目，国务院各有关部门和地方财政厅（局）要切实加强资金来源管理，督促项目概算中其他来源的资金及时足额到位。其他各种来源的资金特别是银行贷款和自筹资金的到位进度不得低于国债资金到位的比例。配套资金不落
实或长期不能到位的，财政部门有权缓拨或停拨国债专项资金。
四、切实加强国债专项资金使用项目的财务管理。国债专项资金必须做到专款专用，按规定的标准开支。经批准的新建项目，财政部门要主动参与审查项目概算，参与项目工程招投标工作；要由财政部门或财政部门委托的社会中介机构审查工程预（结）算，作为办理工程款拨付和结算
的依据；要按规定搞好项目的年度财务决算；项目竣工要按规定搞好竣工验收和竣工财务决算审查；各级财政部门要协调项目的主管部门切实开展和搞好建设项目后评估工作。
五、切实加强国债专项资金的监督管理。国务院各有关部门，财政部驻各地监察专员办事处和各地财政部门要分别按照职责权限对国债专项资金的使用和管理进行经常性的监督、检查。充分了解和掌握有关项目前期准备工作情况、专项资金下达情况和项目完成情况，不允许擅自挪用国
债专项资金，不允许用国债专项资金置换其它投入的资金，不允许随意扩大工程规模、拖延工期、留下资金缺口，发现问题及时纠正。项目建设单位要定期向上级主管部门和同级财政部门反馈有关情况。并按基本建设财政财务管理的有关规定报送财务报表。对违规、违纪、挤占、截留、挪
用国债专项资金，或工作失职造成资金损失浪费的，要追究有关领导人和当事人的责任，情节严重构成犯罪的要追究刑事责任。
六、统筹规划，确保按期归还国债专项资金。地方财政部门要在深入分析当地财力状况和基础设施投资需求的基础上，认真做好国债专项资金的还款规划。要按照与中央财政签订的《中央向地方转贷协议》确定的转贷数额、转贷期限、转贷利率，认真测算各项还款来源，定出切合实际
的分年度还款计划。各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）要按年度填报《国债专项资金还款计划表》（附后），于每年1月底以前报送财政部。国务院有关部门借用的国债转贷资金，比照上述要求办理。
七、及时准确反馈国债专项资金的使用信息。为进一步运用财政政策、搞好宏观调控，国务院各有关部门和各级财政部门要深入到国债专项资金的项目单位，及时准确地了解、掌握和反馈国债专项资金的到位和使用情况。并按季度填列《国债专项资金汇总分析表》和《国债专项资金项
目分析表》。（附后），于每季终了七日内报送财政部，同时着重反映下列情况：
1．部门或地区申请国债专项资金总额；
2．使用国债专项资金的项目情况；
3．国债专项资金到位情况；
4．使用国债专项资金项目的配套资金来源及到位情况；
5．项目工程进展情况；
6．项目的财务及管理情况；
7．国债专项资金使用中存在的问题；
8．建议。
八、认真做好国债专项资金项目的投资效益分析。国务院各有关部门和各地财政部门要就国债专项资金对推动本行业或本地区经济增长的作用和效果作认真、科学地分析，每年向财政部提交一份分析报告。分析报告要选择一些项目，进行典型解剖，要对国债专项资金的财务管理情况进
行分析，对完善基本建设财务管理和财政投资体制改革提出意见和建议。



1998年9月20日