国家烟草专卖局


国家烟草专卖局文件
国烟专[2004]215号



国家烟草专卖局关于印发《烟草专卖文明执法行为规范》的通知




各省级局：
　　为进一步提高烟草专卖依法行政水平，做到严格执法、文明执法，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，针对当前专卖执法中存在的问题，进一步转变执法观念和工作作风，国家局制定了《烟草专卖文明执法行为规范》，现予以印发，请各单位认真贯彻执行。


　　（此件可上网）




烟草专卖文明执法行为规范



第一章 总则


　　第一条 为进一步提高烟草专卖依法行政和文明执法水平，严格执行《烟草专卖法》及其《实施条例》，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，根据《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规的规定，特制定本行为规范。
　　第二条 烟草专卖执法要牢固树立依法行政、执法为民的指导思想，遵循社会主义法治公开、公正、平等的原则，正确把握执法主体与市场主体的关系，严格履行烟草专卖管理职能，寓服务于管理之中。
　　第三条 本规范适用于各级烟草专卖行政主管部门及其执法人员对涉烟管理相对人的烟草专卖检查、监督、许可、处罚等执法行为。


第二章 文明执法行为标准


　　第一节 文明执法的基本要求
　　第四条 执法严格。要严格履行法律赋予的烟草专卖执法职能，做到有案必查、违法必究，严厉打击烟草专卖违法行为。
　　第五条 行为合法。要严格按照法定权限和程序实施检查、监督、许可、处罚等执法行为。
　　第六条 政务公开。各级烟草专卖行政主管部门应当运用广播、电视、公示栏等形式，公开烟草专卖法律法规和烟草专卖许可证的审批事项等内容，做到法律法规透明、程序公开。
　　第七条 服务热情。要坚持管理与服务相结合的原则，在管理中要耐心做宣传教育、说服解释工作。
　　第八条 用语文明。要讲礼貌，使用文明执法用语。
　　第九条 衣着整洁。佩戴执法标识要规范统一。

　　第二节 执法检查行为标准
　　第十条 烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营性场所进行检查；如该场所涉嫌违法，确须检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告并配合其进行检查。
　　第十一条 烟草专卖执法人员在对卷烟零售户、违法行为发生地等有关场所进行检查前，须出示执法证件，说明来意，并有当事人或见证人在场。
　　第十二条 烟草专卖执法人员在执法检查中应告知当事人权利，并认真、耐心听取当事人的陈述和申辩。
　　第十三条 烟草专卖执法人员在执法检查时，应尽量避免翻动与执法活动无关的财物；检查完成后，要对检查所涉及的其他物品尽可能的复位。
　　第十四条 烟草专卖执法人员在执法检查过程中，如果没有发现被检查主体存在违法行为，应对其配合检查的行为表达谢意；如果发现其确有违法行为，要严格按照法律、法规规定的程序进行处理：
　　（一）现场制作《检查（勘验）笔录》，并提请当事人签字确认。
　　（二）烟草专卖执法人员应向当事人说明其涉嫌违法情况，告知当事人初步认定违法行为的性质。
　　（三）现场开具《先行登记保存通知书》，请当事人核对先行登记保存物品的品种、数量等，核对无误后，在《先行登记保存通知书》上签字确认。
　　（四）将先行登记保存的可以装箱封存的烟草专卖品及其他涉案物品现场装箱、封存。
　　（五）告知当事人应于何时、带何材料、到何地、找何部门接受案件调查、处理。

　　第三节 案件处理行为标准
　　第十五条 各级烟草专卖管理部门发现有违反烟草专卖法律法规的行为必须立案调查，并在法律法规规定的期限内处理完毕。不得有案不查，案件久拖不结。
　　第十六条 不得以限制人身自由的方式进行调查取证；在调查中发现案件符合移送标准的，必须按规定向有关部门移送。
　　第十七条 询问的标准：
　　（一）调查人员询问前应当表明身份，并认真核实被询问人的身份。不得采取扣留被询问人身份证、工作证、驾驶证等有效证件的非法方式进行核实。
　　（二）调查人员询问时，应当问答有序、充分听取相关人员的陈述和申辩，不得有诱导性语言、压制性语言或者随意中断、终止相关人员的陈述和申辩。
　　（三）记录人员应当详实记录询问内容，不得篡改相关人员的陈述和申辩，不得随意使用其他替代性语言改变当事人的真实意图。
　　（四）询问完毕后，记录人员应当提请被询问人亲自阅读或经被询问人请求后，向其宣读，以核实询问内容，并由被询问人和调查人员分别逐页签名（盖章）。
　　（五）询问程序终止后，调查人员不得强制相关人员离开或留置。
　　第十八条 烟草专卖执法人员在抽样取证时，要严格按照有关规定进行，告知当事人或见证人抽样的理由和依据，如实填写《抽样取证物品清单》，现场封存，并提请当事人或见证人核对无误后，签字确认。
　　第十九条 烟草专卖执法人员在向有关单位或个人依法调查与违法行为有关的合同、发票、账册、单据等资料时，要向有关单位和个人亮明身份，说明来意，并请其予以配合。
　　第二十条 行政执法文书送达的标准：
　　（一）应当提请被送达人认真核对收到行政执法文书的种类、数量。
　　（二）对当事人就执法文书提出的问题要耐心解答。
　　（三）提请被送达人签字（盖章）。
　　（四）送达须采用法定形式进行，不得强迫被送达人签收。
　　第二十一条 行政处罚执行的标准：
　　（一）执法人员在执行行政处罚之前，应当向当事人认真宣读处罚决定摘要，不得敷衍了事。
　　（二）告知被处罚人提请法律救济的权利、渠道和时限。
　　（三）要严格按照行政处罚决定书对当事人执行处罚。

　　第四节 零售许可证管理标准
　　第二十二条 各级烟草专卖行政主管部门应当推广网上审批服务。对网上互联审批，各级烟草专卖行政主管部门应在法定期限内完成受理、实地审查，并告知申请人具体的审批意见、依据及申诉途径。
　　第二十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当实行服务承诺。应当自收到申领烟草专卖许可证请求之日起，及时完成相应的审核、审批、发证等项工作。在服务窗口要对申请条件实行一次性告知；在审查过程中凡应当修改并当场可以修改的应当场指导修改；工作人员不得向申请人提受理以外的要求。
　　第二十四条 各级烟草专卖行政主管部门应当规范审批手续，严格按照法律、法规以及规章规定的程序办理。
　　第二十五条 许可证审批应以审查申请人提交的申请材料为主，对同一申请人的实地审查一般不得超过两次。
　　第二十六条 各级烟草专卖行政主管部门应对残疾人或行动不便的卷烟零售户，在许可证申办、变更、注销等方面，提供上门服务。

　　第五节 接待受理标准
　　第二十七条 各级烟草专卖行政主管部门要实行首问负责制，应当热情接待前来咨询、投诉、申诉、来访及申领烟草专卖许可证的企业或个人。
　　（一）接待者应当认真记录有关问题或请求。所问内容属于接待者的业务范围，接待者应予以解答或办理；所问内容不属于接待者的业务范围，接待者应负责将申请人或咨询人引导至相关职能部门工作人员处，在双方接洽后方可离开。
　　（二）任何人不得以工作忙或相关人员不在等理由回绝申请人或咨询人的要求；对来访者所提要求不属于本部门受理范围的，应给予解释。
　　（三）具体职能部门的工作人员，应当按照工作职责，及时受理申请、回答咨询、一次性告知申请人或咨询人相关事项。
　　第二十八条 受理举报工作的标准∶
　　（一）告知举报人相关权利义务。
　　（二）认真、准确的记录举报内容并及时汇报。
　　（三）严格做好举报人和举报内容的保密工作。
　　第二十九条 接待群众来信来访的标准：
　　（一）对待群众来访，要热情接待，耐心听取意见，认真记录，按有关规定和政策处理来访群众提出的问题，及时向相关部门领导反馈，并告知当事人答复的期限。
　　（二）群众来信要仔细阅读，认真登记，及时分办，妥善处理。


第三章 监督检查


　　第三十条 各级烟草专卖行政主管部门应当建立执法监督体系，对专卖执法行为进行监督检查。

　　第一节 外部监督制度
　　第三十一条 各级专卖管理部门要逐级建立专卖执法群众评议制度，并负责组织落实。
　　（一）群众评议主要采取召开辖区内卷烟零售户座谈会和向消费者、卷烟零售户进行问卷调查的方式进行。
　　（二）群众评议的内容除本规范外，还可以包括依法行政、廉政建设、宣传服务等工作情况。
　　（三）群众评议应当定期进行，县级烟草专卖行政主管部门每年不少于一次，地（市）级烟草专卖行政主管部门抽查每年不少于一次。
　　（四）评议结果要予以公布，并根据不同情况进行奖励、批评教育和调整。
　　第三十二条 各级烟草专卖管理部门应当逐级建立专卖执法监督员制度，对专卖执法行为进行日常监督。专卖执法监督员由卷烟零售户、消费者和其他人员按照适当的比例组成。
　　第三十三条 各级烟草专卖行政主管部门应当设立投诉和咨询热线电话，接受社会各界的咨询、监督和投诉，并在5个工作日内予以答复处理。

　　第二节 内部督察制度
　　第三十四条 省、地（市）级烟草专卖行政主管部门要建立相应的行政执法督察管理制度，成立督察领导小组，并指定专人从事烟草专卖行政执法督察。
　　第三十五条 专卖执法督察人员必须是坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律的优秀执法人员，且具有大学专科以上学历、两年以上执法工作经历和法律知识、烟草专卖业务知识。
　　第三十六条 专卖执法督察人员负责对规范专卖执法行为的纪律规定、严格执法、文明执法、依法行政、廉政建设及本行为规范落实情况等内容进行监督检查。
　　第三十七条 督察人员在执行督察任务时，应当出示国家烟草专卖局制发的督察证件。
　　第三十八条 专卖执法督察人员在履行督察职务时，可行使下列职权：
　　（一）对本级和下级烟草专卖行政主管部门及其执法人员的执法行为进行明查暗访，对现场发生的不文明执法行为予以及时纠正。
　　（二）要求被督察单位提供与督察事项有关的文件、资料和情况，询问与督察事项有关的人员。
　　（三）对与督察事项有关的资料进行查阅或复制。
　　（四）对违法违纪情节严重、影响恶劣的，以及拒绝、阻碍督察人员执行督察工作的，必要时，可暂扣被督察对象的行政执法证件，并提出处理意见。
　　第三十九条 各级局对违反《关于规范烟草专卖执法行为的纪律规定》的不文明执法行为和不严格履行专卖执法职责，有案不查、执法不严的，要按有关规定追究责任，严肃处理，做到严格执法、文明执法。


第四章 附则


　　第四十条 本行为规范所涉及的文明执法用语、执法监督体系及有关的奖惩标准由各省级局制定实施细则。
　　第四十一条 本行为规范自二〇〇四年六月一日起施行。
　　第四十二条 本行为规范由国家烟草专卖局负责解释。





二〇〇四年四月二十六日




　　关于民法方法论的传统著述通常不涉及实证研究方法。这与民法学研究的“规范性”特征相关。所谓规范性，是指民法学研究主要服务于建构一套明确、具体并且不存在内在冲突的规范体系。传统的文义解释、体系解释、扩大解释、限缩解释等，都是在相关民法规范的具体内涵不明确、不具体的时候，为了确定规范的具体内容而进行的理论操作。当相关规范不存在的时候，民法方法论则运用漏洞填补的方法来进行实质上的民法规范创制，诸如目的性限缩、目的性扩张、类推解释就属于此类方法。在传统的民法方法论中也包含了诸如比较法、法社会学、法经济学等方法的运用，但是这些方法都服务于寻找“妥适的规范”这一目的，它们之间的区别不过是寻找规范的路径不同而已。

实证研究与传统的民法方法论存在重要区别。首先，实证研究关注的并非规范体系的建构问题，而是规范适用和运行的实然状态。如果说传统的民法方法论寻求的是“应然”的规范是什么，那么实证研究关注的则是社会生活中“实然”的规范是什么。举例来说，关于限制高利贷的问题，传统民法学方法论关注应该确立什么样的规范，究竟超过法定利率的多少才应认定为高利贷。而实证研究则关注在特定的社会经济环境发生的借贷行为中当事人约定利率的具体状态如何，利率的高低呈现怎样的曲线分布，特别高的利率占多大的比例等等。

其次，实证研究是描述性的而非规范性的，通常不涉及评价问题。传统的民法方法论则包含了浓厚的评价因素。虽然说民法的根本精神是私人自治，原则上尊重私人对其生活作出的规划和安排，并且给予国家法层面的保障，但民法并非一概放任私人自治，在很多情况下也会通过强制性的行为规范和效力判断规范对民事生活中的人的行为模式加以调整和引导。这种调整和引导的过程必然包含了对于某种理想的民事生活秩序的追求。从这个角度看，传统的民法方法论不可能是价值无涉的，必然包含价值判断的因素。相比之下，实证研究所追求的恰恰是一种价值中立的状态。举例来说，现代民法追求男女在婚姻家庭中的平等，并通过各种民法规范的设置来实现这一目标。但是对婚姻家庭案例的实证研究也许会揭示这样的一个事实：那些旨在保护妇女的法律规范在实际的运用中恰恰导致妇女在社会生活中地位的弱化。实证研究不对这样的状况进行评价，只是揭示这样的事实的存在。

再次，实证研究在很多情况下对法律规范采取一种“外部视角”，而传统的民法方法论往往对法律规范采取“内部视角”。所谓外部视角，是指把法律规范看作一种社会事实，它与其他条件一起塑造着人的行为模式，法律规范得到遵守或者被违反本身更多地被看作一种有待解释的社会现象。而所谓内部视角，是以法律规范具有效力、应该得到遵守为前提，分析规则是什么、何种规则更为合理等问题。一般来说，当事人对待规则的态度（遵守／违反／规避）并非传统民法方法论关注的重点。

只有注意到这些差别，才能理解为什么在很长时间里实证研究方法并没有引起民法学界的足够重视。法学研究的重点是面向规范的分析和研究，教义学的分析方法必然是一种主导性的研究方法。而实证研究则更多的属于社会学研究、经济学研究乃至政治科学研究的领域。虽然民法学界从未否认其研究成果对于立法（其功能是界定法律规范的大致框架）的价值，但民法学者一直以来坚持一种纯粹法学性质的“规范研究”，忽视了对于其他学科知识的汲取以及交叉学科研究方法的运用。

值得注意的是，相较于刑法和诉讼法、行政法等公法领域的研究而言，中国民法学界对实证研究方法的忽视显得非常突出。这主要是因为相较于公法而言，民法被认为更加具有“普世性”因素，因此民法学研究的“中国语境”因素一直没有得到足够重视。再加上中国民法的继受法性格，导致在相当长的时间内，借助于比较法的资料，借鉴（其实就是移植）欧美、日本和我国台湾地区的民法理论和制度，成为中国民法学研究的主流方法。这种大规模的理论和制度继受也与中国民法近二十年来主要围绕重要的民事立法活动展开其研究规划存在联系。考虑到民法体系的庞大，中国民法学界其实还没有来得及从“立法论”占据主导地位的方法论模式中抽身出来，认真评估这些年来民事立法工作的实际效果。

应该承认，学术发展是一个循序渐进的过程。改革开放以来的民法理论和制度引进为今后的进一步发展提供一个基础和平台，虽然不能说是尽善尽美，但是三十多年来的积累和成就还是值得肯定的。我们今天讨论实证研究方法，需要的是民法方法论的进一步发展，而非革命。基于对法学研究的基本性质的认识，笔者甚至认为，实证研究方法只能成为传统民法方法论的补充。

这样说并不意味着反对实证研究在民法研究中的运用。相反，正是因为现实条件的变化，要求民法学研究必须在方法论上有所发展。其中最主要的就是对实证研究方法的重视。首先，民法理论研究必须正视“中国语境”。任何法律规范都必须要适应特定社会的政治、经济、文化环境才可能发挥实效，否则难免水土不服。而“中国语境”究竟表现为什么，必须借助于对民法规范在实际运行中的效果的实证研究，才有可能被揭示出来。其次，伴随着大规模民事立法活动的渐趋结束，民法理论工作的中心毫无疑问要转移到民法规范的适用和运行方面来，而这一方面的工作如果没有实证研究方法（尤其表现为实证案例研究）的支持，那么就无从评价民法规范适用的具体社会效果，也难以引导规范解释和建构的具体方向。再次，实证研究与传统民法方法论可以而且应该形成一种有益的互补关系。对于“应然”的设定离不开对“实然”状态的了解。中国民法学研究必须直面真实的中国问题，这只能通过实证研究才能找到。

在中国民法学的研究中运用实证研究方法或者吸收实证研究成果，要求民法学界具有一种更加开阔的理论视野，注意交叉学科研究方法的运用，关注实务案例中反映出来的问题，对民法研究的外部视角保持相当程度的敏感，甚至在必要的时候能够做到自觉地视角转换。

实证研究作为一种方法论的价值和意义，就是要求民法学者能够对霍姆斯法官的那句名言“法律的生命不在于逻辑而在于经验”有一种切实的领会以及实际的运用。


（作者：薛军 北京大学法学院 副教授）

出处:法学研究 2012年第1期