论精神损害赔偿/韩艳春

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论精神损害赔偿

长春铁路运输法院 韩艳春


精神损害赔偿,是随着《民法通则》的公布实施而在我国建立的一项新的民事法律制度,是我国公民权益的拓展,但很长一段时间,我国民法理论和民事法律法规都否认精神损害,尤其不承认精神损害赔偿。其主要理论依据是:自然人的人格尊严是不能用金钱来衡量的,也是不可以用金钱来赔偿的。这一理论来自早期的资产阶级思想和民事立法,后来为苏俄民法所推崇,并为我国50年代民法理论所接受。虽然我们也同样坚定地认为,人的人格尊严、生命、健康等是无法用金钱来衡量的,也不是用金钱可以交换的,但是一旦侵权行为发生之后,一定数额的金钱赔偿也许是我们迄今为止的法律智慧所能找到的最重要的救济方法。
我国1986年颁布的《民法通则》从调整民事关系的实际出发,在一定程度上确认了精神损害及其救济制度。综观当代各国民法或侵权行为法,几乎所有国家(地区)都规定了作为侵权行为后果之一的精神损害赔偿问题。
一、精神损害与精神损害赔偿的涵义
精神损害赔偿的涵义,理论上存在广义和狭义两种学说。广义学说认为精神损害包括精神痛苦与精神利益的损失。精神痛苦主要指自然人因人格权受到侵害而遭受的生活、心理上的痛苦,导致自然人的精神活动出现障碍,或使人产生愤怒、绝望、恐惧、焦虑、不安等不良情绪,精神利益的损失里指自然人和法人的人身权益(包括人格利益和身份利益)遭受侵害。狭义学说认为精神损害就是指自然人因其人身权受到侵害而遭受生理、心理上的损害。也就是说因自然人的人格权遭受侵害而使其产生愤怒、绝望、恐惧、焦虑、不安等不良情绪。这些不良情绪在学术上统称为精神痛苦。所以,狭义学说认为法人是没有精神痛苦的,因而不存在精神损害赔偿问题。而广义学说认为法人虽无精神痛苦,但也有精神损害。这两种学说尽管都不无道理,但比较而言,广义学说对精神损害的涵义理解更为准确、科学、更符合现代侵权法发展的必然趋势。
精神这一概念,在不同的领域有不同的涵义。从本质上看,精神是与物质相对应,与意识相一致的哲学范畴,是由社会存在决定的人的意识活动及其内容和成果的总称。在法律上使用“精神”这一概念,并不是使用哲学上精神概念的全部内容,只使用其中一部分内容,主要是指精神活动,并且总是与精神损害的法律后果即精神损害赔偿联系在一起使用,以确定其在法律上的涵义。法律学上的精神活动,是法律上的财产流转活动相对应的活动,包括生理上或心理上的活动和维护精神利益的活动。自然人的精神活动包括上述两项内容。法人作为拟制的法律人格,不存在生理上的精神活动,但存在保持和维护其精神利益的精神活动。“精神损害”是一个有特定法律意义的概念,而不同于医学上的精神损害或人们在日常生活中所谈论的一般的精神方面的不快。精神损害就是指对民事主体精神活动的损害,侵权行为侵害自然人、法人的民事权利,造成的自然人生理、心理上的精神活动和自然人、法人维护其精神利益的精神活动的破坏,最终导致精神痛苦和精神利益丧失或减损。精神损害的最终表现形式,就是精神痛苦和精神利益的丧失或减损。
1、精神痛苦。精神痛苦是自然人因人身权遭受侵害后产生的诸如愤怒、恐惧、焦虑、沮丧、忧郁、绝望等不良情绪的概括。侵权行为侵害民事主体的人身权,造成民事主体精神损害的表现形式之一就是精神痛苦。精神痛苦有两个来源:一是侵害自然界人人体的生理损害。当侵权行为侵害身体权、健康权、生命权时,经权利主体以生理上的损害,使其在精神上产生痛苦。二是侵害自然人心理的心理损害。当侵权行为侵害自然人的民事权利时,侵害了人的情绪、感情、思维、意识等活动,导致人的上述精神活动的障碍,使人产生不良情绪,造成精神痛苦。
2、精神利益的丧失或减损。精神利益的丧失或减损是指自然人、法人维护其人格利益,身份利益和其他财产利益的活动受破坏,因而导致其人格利益、身份利益和财产利益造成损害。这种损害,首先不以民事主体是否具有生物形态而有所不同,而是自然人、法人均可造成这种损害;其次,由于自然人、法人享有的人身权种类不同,损害的范围也不同,如自然人享有人身自由权、肖像权、贞操权、配偶权、亲属权等,法人并不享有,因此法人不可能造成这些人格利益和身份利益的损害。但法人享有名誉权、名称权等人格权利和荣誉等身份权利,法人由此可能造成这种人格利益和身份利益的损害。
二、精神损害赔偿的必要性与有限性
1、赔偿的必要性
对精神损害予以赔偿,有以下几个方面的理由:其一,精神损害赔偿是与市场商品经济的发展程度相关的问题。只要实行市场经济的国家,就必须承认精神损害赔偿。在当今社会,同其他损害赔偿一样,侵害人给受害人造成的损害,仅仅因为它是精神上的无形损害,就将其弃之不管,不予赔偿,是违背市场经济平等和公平原则的。其二,在社会生活中,金钱除了交换等价的商品和服务外,无疑还有其他功能,包括作为精神、感情利益基础之功能。其三,确认精神损害赔偿责任,是加强民事权益司法保护的一个重要措施。其四,受害人可以使用所获得的赔偿金,进行一些有利于自己身心健康的活动,从中得到乐趣,达到消除或减轻精神痛苦的目的。其五,由加害人承担精神损害的赔偿责任,具有一定的惩罚性,无论是对加害人本人还是对其他社会成员都具有警戒和教育作用—侵权是要付出沉重代价的。
2、赔偿的有限性和辅助性。
虽然精神损害赔偿的金钱赔偿是必要的,正当的,但金钱赔偿作为精神损害的民事责任方式具有局限性和辅助性。对于较轻微的精神损害或当事人不要求赔偿的精神损害,不一定判决赔偿。
三、我国的相关法律规定确定的精神损害赔偿范围。
我国于1986年颁布的《民法通则》和2001年3月最高人民法院颁布的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》(以下简称《精神赔偿解释》)中规定的精神损害赔偿范围如下:
1、自然人因下列人格权遭受非法侵害向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,法院应依法予以受理:(1)生命权、健康权、身体权;(2)姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权;(3)人格尊严权、人身自由权。
违反社会公共利益,社会公德侵害他人隐私或其他人格利益,受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法院在依法予以受理。
2、非法使被监护人脱离监护,导致亲子关系或者近亲属间的亲属关系遭受严重损害,监护人向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法院应依法予以受理。
3、自然人死亡后,其近亲属因下列侵权行为遭受精神痛苦,向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法院应依法予以受理:(1)以侮辱、诽谤、贬损、丑化或者违反社会公共利益、社会公德的其他方式,侵害死者姓名、肖像、名誉、荣誉;(2)非法披露、利用死者隐私、或者以违反社会公共利益、社会公德的其他方式侵害死者隐私;(3)非法利用、损害遗体、遗骨,或者以违反社会公共利益、社会公德的其他方式侵害遗体、遗骨。
4、具有人格象征意义的特定纪念物品,因侵权行为而永久性灭失或被毁损,物品所有人以侵权为由,向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法院应当依法予以受理。
5、法人或其他组织以人格权利遭受侵害为由,向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法院不予受理。
随着社会的不断发展和人权保障的日益重视,我国应在制定民法典或修改《民法通则》时扩大精神损害赔偿范畴,至少应增加以下权利和利益作为赔偿客体:(1)贞操权、信用权、隐私权、自由权等人格权;(2)与精神利益密切相关的部分身份权益或身份利益;(3)人身著作权和一些与精神利益相关的知识产权;(4)一些具有精神利益内容的财产权;(5)应与受重视保护的基本人权,如受教育权、劳动培训权、休息权、不受骚扰的性权利,宁居权等。
四、民事侵权的精神损害赔偿的类型。
1、侵犯人格权和人格利益的精神损害赔偿。
在20世纪的现代侵权行为法中,人格权从人身权制度中独立出来,已成独立的一项制度目前基本上形成共识。中国自改革开放以来,加强了建设,提出了以法治国的战略目标,促使各类法律和法规保护截止来越多的人格权和人格利益,配之十几年司法实践的一定造法活动和突破,最高人民法院公布的《精神赔偿解释》列举的人格权和人格利益有:生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权、隐私权、带有人格特征的监护权和具有人格象征意义的财产权。近年来,这类精神损害赔偿纠纷倾向和主要特征是:(1)由于受害人主要遭受人格尊严 和精神利益的损害,表现出严重后果,因而要求赔偿数额较高或很高,少则数千元,多则数万元,甚至几十万元。个别知名人士和知名企业提出的赔偿数额连同经济损失在内,达数百万甚至上千万,近乎天文数字。(2)受害人在诉请非财产责任方式的同时,侧重对精神损害赔偿的要求,赔偿项目和名称不一。(3)解决精神损害赔偿大多案件以裁判结案,也有一部分案件以调解处理。(4)精神损害数额的评定,由于缺乏统一的量化标准,全靠受诉法院的法官依自由裁量方法,综合相关因素决定,赔偿数额往往差距较大。
2、人身伤亡的精神损害赔偿。
在理论界,多数人主张将人身伤亡的精神损害赔偿作为独立类型,对该类型有不同意见和争议,归纳起来主要有:
(1)因不同动因发生的人身伤亡损害赔偿纠纷,赔偿数额评不定期,有的有伤残标准规定,有的无伤残标准规定;有标准规定的,种类有限,而且不同动因所规定标准的评算数额差别很大。
(2)我国法律、法规对残疾赔偿金、死亡赔偿金评算方法也不同,它们不大统一,评定出的赔偿金数额存在较大的差异如《国家赔偿法》、《道路交通事故处理办法》、《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》等,用这些不同标准规定处理相同或类同的人身伤亡赔偿纠纷,得出差异很大的伤亡赔偿金。
(3)由于不同人身伤亡损害纠纷缺乏统一的评定和计算标准,不同法院或不同法官处理相同或类同的案件,会裁判出相差很大的赔偿金。
(4)死亡赔偿金和残疾赔偿金的数额出现倒挂现象,那些严重伤残者获得的残疾赔偿金,往往比同案中相同性质死者的死亡赔偿金高得多,显失公平。
(5)对赔偿范围和项目不统一。对此,不同法律、法规和司法解释规定不同的赔偿范围和项目。
(6)理论界、司法界、法医界提出许多人身损害赔偿数额的计算公式,大多针对残疾者补助费和伤亡赔偿金,未能统一解决抚慰金问题。
3、常见特殊侵权的精神损害赔偿。
它适用无过错责任原则,有以下几种:因产品质量不合格致人损害的精神损害赔偿;从事高度危险作业致人损害的精神损害赔偿;搁置物、悬挂物等致人损害的精神损害赔偿污染环境致人损害的精神损害赔偿;双方当事人对损害都无过错的民事责任和无民事行为能力人;限制民事行为能力人致人损害的民事责任等。
特殊侵权致人人身伤亡后果,必然给受害人,不管是直接受害人还是间接受害人带来严重精神损害,这种损害,既有肉体痛苦,又有精神痛苦,特别严重的会致人精神障碍,造成死亡的,必然给死者亲属带来莫大的精神悲哀和其他精神损害,可以帮助恢复受害人立身处世的自信心,增强对自身价值的尊重,达到一定的精神慰藉与满足和维护受害人精神利益的目的。
4、侵犯知识产权中人身权益精神损害赔偿。
近几十年来,随着科技的进步,知识产权已从财产权和人身权中分离出来,成为受法律保护的一项独立权利。由于知识产权尤其是著作权具有强烈的人身属性,其受侵犯往往会给受害人带来严重的精神损害,故对侵犯知识产权所产生的精神损害赔偿已提到议事日程,司法实践先行突破,不乏此方面的判例,但缺乏法律依据。《民法通则》第118条规定:“公民、法人的著作权、专利权、商标专用权、发现权、发明权和其他科技成果权受到剽窃、篡改等侵害的,有权要求停止侵害消除影响,赔偿损失”。这里的“赔偿损失”与《民法通则》第120条规定中的“赔偿损失”涵义一样,应包含赔偿受害人的精神损失。
5、违反公序良俗或公益公德精神损害赔偿
保护公序良俗是世界不少国家立法和司法的通则。我国在《精神赔偿解释》中将违反社会公共利益或社会公德侵害他人人格利益和人格要素纳入直接的司法保护中,完善了对人格权益提供司法保护的法律基础。公序良俗原则作为法律化的道德水准,只能要求每个人具有“普通人”的道德标准。违反公序良俗的行为,是公认不道德的,也应承担相应责任,包括精神损害赔偿责任。《精神赔偿解释》规定对损害死者的姓名、肖像、名誉、荣誉、隐私和侵害遗体、遗骨等侵权行为,由死者的近亲属提起精神损害赔偿诉讼,也适用《民法通则》第7条有关“公益公德”的规定。
6、侵犯特定身份权的精神损害赔偿。
我国的《精神赔偿解释》对特定的身份权利的保护进行精神损害赔偿处理,这是对中国人身权司法保护的一大发展。该司法解释第2条规定:“非法使监护人脱离监护,导致亲子关系或者亲属间的亲属关系遭受严重损害,监护人向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法应与依法予以受理”。这是在监护关系,亲属关系和亲子关系中,对监护权、亲权、亲属权的保护,明确受害人可请求精神抚慰金,由此确定了特定身份权的精神损害赔偿制度。
7、侵犯特定财产权的精神损害赔偿。
我国《精神赔偿解释》第4条规定:“具有人格象征意义的特不定期纪念物品,因侵权行为而永久性灭失或毁损,物品所有人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法院应当依法予以支持”。该解释是对与精神利益有关的特定财产权利的保护,这是中国司法解释对财产权保护的又一发展,应予以肯定。由于中国基本法律对此无明确规定,因此对此类精神损害赔偿予以严格限制,其条件是:(1)赔偿原则上限于与人格权、身份权有密切联系的特定财产权;(2)该特定财产权应当是以精神利益为内容纪念物品,其本身负载重大感情价值和具有人格象征意义;(3)该特定财产权因侵权行为遭受永久性毁损或灭失,其损失具有不可逆转的性质。
五、精神损害赔偿的几个具体问题探析
1、婚姻法中的离婚精神损害赔偿
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郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府令
(第106号)


《郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定》业经2002年7月26日市人民政府第11次常务会议审议通过,现予公布,自2002年10月1日起施行。


市长 陈义初
2002年8月12日


郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定


第一章总则
第一条为保证规章和地方性法规草案质量,使制定规章和拟定地方性法规草案的工作科学化、规范化,根据《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条本规定所称规章是指市人民政府为领导和管理本市的各项行政工作,根据法律、行政法规和地方性法规制定的具有普遍约束力的规范性文件。
本规定所称地方性法规草案是指市人民政府为领导和管理本市的各项行政工作,在不同法律、行政法规、本省地方性法规相抵触的前提下,拟定的提请市人民代表大会或其常务委员会审议的具有普遍约束力的规范性文件草案。
第三条规章的名称为规定、办法、实施细则或实施办法:
(一)对某一方面行政工作做全面、系统的规定,称“规定”;
(二)对某一项行政工作做比较具体的规定,称“办法”;
(三)为实施法律、法规或者某项制度而做出的具体规定,称“实施细则”或“实施办法”;
地方性法规草案的名称除法律、本省地方性法规的实施细则外,均称“条例”。
第四条下列事项可以制定规章:
(一)法律、法规在本市施行时需要市人民政府加以具体规定的;
(二)为组织实施本市地方性法规需要市人民政府制定实施细则的;
(三)进行经济体制改革的各种措施,制定地方性法规尚不成熟,需要以规章形式组织实施的;(四)属于本市行政区域的具体行政管理事项;(五)调整行政机关自身活动需要制定规章的。
第五条下列事项可以拟定地方性法规草案:
(一)为保证法律、法规在本市贯彻实施,需要市人民代表大会或其常务委员会加以补充或作出具体规定的;
(二)根据本市实际情况,需要规定新的实体权利或义务的;
(三)深化体制改革、建立社会主义市场经济体制,需要制定地方性法规加以规范的;
(四)扩大对外开放,引进外资、先进技术和管理经验,需要制定地方性法规加以保障的;
(五)涉及本市经济和社会发展的重大事项,需要制定地方性法规的;
(六)需要司法机关保障实施的。
第六条市人民政府法制机构是人民政府法制工作综合协调机构,在制定规章和拟定地方性法规草案方面履行下列职责:
(一)编制制定规章和拟定地方性法规草案计划,并组织实施;
(二)组织有关部门、单位起草或主持起草调整范围较广、涉及部门较多的规章草案和地方性法规草案;
(三)负责统一审查、协调、论证、修改规章草案和地方性法规草案;
(四)负责规章的备案工作;
(五)负责地方性法规草案的报送和配合审议工作;
(六)负责规章解释和地方性法规授权市人民政府解释的具体应用问题的解释;
(七)负责地方性法规和规章的汇编工作;
(八)负责规章的清理工作,参与地方性法规的清理工作;
(九)指导有关部门或单位规章草案和地方性法规草案的起草工作;
(十)负责制定规章、拟定地方性法规草案的其他工作。
第二章立法原则
第七条制定规章和拟定地方性法规草案,应当遵循立法法确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。
第八条制定规章和拟定地方性法规草案,应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益,在规定其应当履行义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。
制定规章和拟定地方性法规草案,应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则,在赋予行政机关职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
第九条制定规章和拟定地方性法规草案,应当体现改革精神,科学规范行政行为,促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。
制定规章和拟定地方性法规草案,应当符合精减、统一、效能的原则,相同或相近的职能应当规定由一个行政机关承担,减化行政管理手续。
第十条制定规章和拟定地方性法规草案,应当从本市实际出发,坚持为本市经济建设、改革开放和本市中心工作服务。
第十一条制定规章和拟定地方性法规草案,应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,广泛听取有关机关、组织和公民的意见,保障人民通过多种途径参与立法活动。
第三章制定规章和拟定地方性法规草案计划
第十二条制定规章和拟定地方性法规草案,应当编制年度计划。
第十三条市人民政府各部门、派出机关和各县(市)、区人民政府需报请市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案的,应在每年的10月底前将下一年度的建议项目报市人民政府法制机构申请立项。
报送制定规章和拟定地方性法规草案的立项申请,应当对制定的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第十四条市人民政府法制机构对申报的立法项目进行综合协调后,编制年度计划,报市人民政府批准。
对未申报的项目,市人民政府法制机构可根据本市实际工作需要,列入年度计划。
第十五条属于下列情况之一的,不列入计划:
(一)有关法律、法规和规章已有明确规定的;
(二)拟确立的主要制度与法律、法规相抵触或者不符合国家有关方针、政策的;
(三)制定规章或地方性法规条件尚不成熟的;
(四)其他不需要通过制定规章或地方性法规解决的事项。
第十六条制定规章和拟定地方性法规草案年度计划,经市人民政府批准后,由市人民政府法制机构组织、指导、督促市人民政府有关部门、派出机关、县(市)、区人民政府实施。
市人民政府有关部门、派出机关、县(市)、区人民政府未按年度计划要求完成起草任务的,应向市人民政府法制机构写出书面报告,说明理由。
第十七条未列入年度计划的项目,有关部门认为需要制定的,必须向市人民政府法制机构提出书面报告,经市人民政府法制机构组织论证后,报市人民政府审定。
第四章起草
第十八条列入年度计划的规章或地方性法规项目,由市人民政府有关部门、派出机关和有关县(市)、区人民政府负责起草。
规章或地方性法规草案内容与两个以上部门的业务有密切联系的,由有关部门组成联合起草小组起草;必要时由市人民政府法制机构组织有关部门起草或委托有关单位起草。
第十九条规章草案和地方性法规草案应对制定目的和依据、调整对象、适用范围、主管部门、具体规范及施行日期等作出明确规定。
第二十条规章草案和地方性法规草案内容应用条文表达,每条可分款、项、目,款不冠数字,项和目冠以数字,条文较多的可以分章,章还可分节。
第二十一条规章草案和地方性法规草案应符合立法技术的要求,备而不繁、逻辑严密、条理清楚、结构严谨、用语准确、文字简洁,具有可操作性。
第二十二条对于内容涉及其他部门或单位的规章草案和地方性法规草案,起草部门或单位应当充分征求其他部门或单位意见,力求协商一致;不能取得一致意见的,起草部门或单位应当在上报规章草案送审稿或地方性法规草案送审稿时,说明情况和理由。
第二十三条起草的规章草案或地方性法规草案直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,应当向社会公布,征求社会各界意见,也可以举行论证会、听证会听取意见。
第二十四条规章草案和地方性法规草案起草工作完成后,形成送审稿,由起草部门或单位主要负责人签署,报市人民政府法制机构审查。
几个起草单位共同起草的,应当由该几个起草部门或单位主要负责人共同签署。
第二十五条规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿定稿后,起草部门或单位应当撰写起草说明。起草说明的内容包括:立法宗旨、指导思想、依据、起草经过、协调情况、对主要条款解释及有关方面的不同意见、论证会或听证会上所提主要意见的处理情况及理由。
第二十六条起草部门或单位报送规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿时,应提交下列文件、资料:
(一)规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿一式20份;
(二)起草说明一式10份;
(三)依据和参考的有关法律、法规、规章及其他文件、资料;
(四)汇总的意见、调研报告及其他相关资料等材料。
第五章审查与协调
第二十七条规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿由市人民政府法制机构负责统一审查、协调、修改。
第二十八条市人民政府法制机构对送审的规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿应就下列事项进行审查:
(一)是否符合本规定第二章的规定;(二)是否符合有关法律、法规和政策;(三)是否符合本市实际情况;(四)具体规范是否具有可行性和可操作性;
(五)内容所涉及的部门和单位是否有不同意见,是否协调一致;
(六)结构、条文、语言表达是否符合立法技术要求。
第二十九条规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿有下列情形之一的,市人民政府法制机构可以缓办或者退回起草部门或单位:
(一)制定规章或地方性法规的基本条件尚不成熟的;
(二)有关部门或单位对送审稿所确立的主要措施存在较大争议,起草单位未与有关部门或单位进行协商的;
(三)不符合立法技术的基本要求,需作较大修改的;
(四)上报的送审稿不符合本规定第二十六条规定的。
第三十条对规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿比较成熟的,市人民政府法制机构应在修改后,发送有关部门、县(市)、区人民政府和有关单位征求意见。
市人民政府法制机构应就规章送审稿或地方性法规草案送审稿涉及的主要问题,深入基层,进行调查研究。
第三十一条规章草案送审稿或者地方性法规草案送审稿涉及重大问题的,市人民政府法制机构应当召开有关部门或单位、有关专家参加的论证会,听取意见,研究论证。
规章送审稿或地方性法规草案送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的,市人民政府法制机构可以通过报刊、信息网络等形式向社会公布,也可以举行听证会,广泛听取意见。
第三十二条被征求意见的单位在收到规章草案或地方性法规草案后,应在规定时间内提出修改意见和建议,报市人民政府法制机构;超过规定期限未报送的,视为无意见。
第三十三条有关部门和单位对规章草案或地方性法规草案涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的,市人民政府法制机构应当进行协调,力求达成一致意见;不能达成一致意见的,应将主要问题、有关部门的意见和法制机构的意见报市人民政府决定。
第三十四条规章草案或地方性法规草案经市人民政府法制机构协调、修改后,由主要负责人签署,提请市人民政府常务会议审议。
第六章决定与公布
第三十五条规章草案或地方性法规草案由市人民政府常务会议、审议决定。
涉及本市重大问题的规章草案或地方性法规草案也可经市人民政府常务会议审议后,提请市人民政府全体会议审议决定。
第三十六条市人民政府常务会议审议规章草案或地方性法规草案时,由市人民政府法制机构作说明,有关部门负责人可列席会议;会议列席者经会议主持者同意,可以发表意见。
第三十七条地方性法规草案经市人民政府常务会议或全体会议审议通过后,由市人民政府作为议案提请市人民代表大会常务委员会审议。
第三十八条规章草案经市人民政府常务会议或全体会议审议通过后,市人民政府法制机构应当根据审议意见进行修改,由市长签署,以市人民政府令的形式公布。
第三十九条规章签署公布后,《郑州日报》应当自公布之日起7日内全文刊登;《郑州市人民政府公报》应当及时全文刊登。
《郑州市人民政府公报》刊登的规章文本为标准文本。
第四十条规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。
第七章备案、解释与清理
第四十一条规章公布后,市人民政府法制机构应当自公布之日起30日内,按规定向国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。
第四十二条规章和地方性法规由市人民政府法制机构定期汇编。
有关部门和单位需要汇编本市规章和地方性法规时,须经市人民政府法制机构同意并审定。
第四十三条规章和地方性法规自施行之日起6个月内,负责组织实施的部门应当向市人民政府法制机构书面报告实施情况;之后,每年报告一次,特殊情况应随时报告。
第四十四条市人民政府规章解释权属市人民政府。
规章有下列情形之一的,由市人民政府解释:(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。
规章的解释同规章具有同等效力。
第四十五条市人民政府各部门、派出机关和县(市)、区人民政府以及其他有关部门和单位可以向市人民政府法制机构提出规章解释的要求。
规章解释由市人民政府法制机构参照规章草案送审稿审查程序提出意见,报请市人民政府批准后公布。
第四十六条市人民政府法制机构应定期组织对地方性法规、规章进行清理。
第四十七条规章或地方性法规有下列情况之一的,应当废止、修改或提请市人民代表大会常务委员会予以废止、修改:
(一)所依据的法律、法规已修改或废止的;(二)因工作需要应增减或修改其内容的;(三)同现行法律、法规、政策相抵触的;(四)调整对象消失或情况发生变化的;(五)被新的规章或地方性法规所取代的。
第四十八条国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为市人民政府规章同法律、法规相抵触的,可以向市人民政府书面提出审查建议,由市人民政府法制机构研究处理。
第四十九条修改、废止规章和地方性法规权限和程序,按照制定、公布的程序执行。
第八章附则
第五十条本规定自2002年10月1日起施行。1994年12月4日市人民政府发布的《郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定》(市人民政府令第47号)同时废止。

关于印发《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》的通知

财政部


关于印发《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》的通知

财金[2009]3号


各中央管理金融企业,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处:

  为了加强对金融类国有及国有控股企业的财务监管,规范金融企业绩效评价工作,综合反映金融企业资产营运质量,推动金融企业提升经营管理水平,促进金融企业健康发展,现印发《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》及《金融类国有及国有控股企业绩效评价指标及结果计分表》、《金融类国有及国有控股企业绩效评价指标计算公式说明》,请遵照执行。执行中有何问题,请及时函告我部。

  附件:1.金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法

  2.金融类国有及国有控股企业绩效评价指标及结果计分表 http://www.mof.gov.cn/jinrongsi/zhengwuxinxi/guizhangzhidu/200902/P020090201383139226260.xls
  3.金融类国有及国有控股企业绩效评价指标计算公式说明
http://www.mof.gov.cn/jinrongsi/zhengwuxinxi/guizhangzhidu/200902/P020090201383139283475.doc

                                    财政部
                              二〇〇九年一月十三日
附件1:
金融类国有及国有控股企业 绩效评价暂行办法

第一章 总 则
第一条 为了加强对金融类国有及国有控股企业(以下简称金融企业)的财务监管,规范金融企业绩效评价工作,综合反映金融企业资产营运质量,推动金融企业提升经营管理水平,促进金融企业健康发展,根据《金融企业财务规则》等有关法律法规,制定本办法。
第二条 在中华人民共和国境内依法设立的金融企业绩效评价工作,适用本办法。
第三条 本办法所称绩效评价,是指通过建立评价指标体系,对照相应行业评价标准,对金融企业一个会计年度的盈利能力、资产质量、偿付能力以及经营增长状况等进行的综合评判。
第四条 财政部依据本办法组织实施中央管理金融企业的绩效评价工作;省级人民政府财政部门(以下简称财政部门)依据本办法组织实施本级金融企业的绩效评价工作。
第五条 金融企业绩效评价工作应当遵循以下原则:
(一)综合性原则。金融企业绩效评价应当通过建立综合的指标体系,对金融企业特定会计期间的财务状况和经营成果进行多角度的分析和综合评判。
(二)客观性原则。金融企业绩效评价应当充分考虑市场竞争环境,依据统一测算的、同一期间的国内行业标准值,客观公正地评判金融企业的经营成果。
(三)发展性原则。金融企业绩效评价应当在综合反映金融企业年度财务状况和经营成果的基础上,客观分析金融企业年度之间的增长状况及发展水平。
第六条 为确保绩效评价工作的客观、公正与公平,绩效评价工作应当以经社会中介机构审计后的财务会计报告为基础。
第七条 金融企业绩效评价标准根据金融企业年度财务会计报告数据,运用数理统计方法,分年度、分行业统一测算并发布。
根据金融企业目前的实际情况,本办法暂划分为银行业、保险业、证券业和金融控股公司4大类金融企业进行绩效评价。
金融企业经营多种业务的,以其主营业务为基础,确定评价指标适用的行业。
第八条 金融企业绩效评价结果作为评价金融企业绩效、确定金融企业负责人薪酬、加强金融企业经营管理的重要依据,应当以绩效评价报告形式反馈给金融企业及有关部门,并以适当形式予以公开。
第二章 评价指标与权重
第九条 金融企业的绩效评价指标具体包括:
(一)盈利能力指标:包括资本利润率(净资产收益率)、资产利润率(总资产报酬率)、成本收入比、收入利润率、支出利润率、加权平均净资产收益率等6个指标,主要反映金融企业一定经营期间的投入产出水平和盈利质量。
(二)经营增长指标:包括国有资本保值增值率、利润增长率、经济利润率等3个指标,主要反映金融企业的资本增值状况和经营增长水平。
(三)资产质量指标:包括不良贷款率、拨备覆盖率、认可资产率、应收账款比率、净资本与风险准备比率、净资本与净资产比率等6个指标,主要反映金融企业所占用经济资源的利用效率、资产管理水平与资产的安全性。
(四)偿付能力指标:包括资本充足率、核心资本充足率、偿付能力充足率、净资本负债率、资产负债率等5个指标,主要反映金融企业的债务负担水平、偿债能力及其面临的债务风险。
第十条 金融企业绩效评价各单项指标的权重,依据指标的重要性和引导功能确定。各单项指标计分加权形成金融企业绩效评价综合指标得分。
第三章 评价基础数据与调整
第十一条 金融企业绩效评价的基础数据资料主要包括金融企业提供的年度财务会计报告及审计报告、关于经营管理情况的说明等资料。
为确保评价基础数据的真实、完整、合理,金融企业应当按照重要性和可比性原则对评价期间的基础数据进行适当调整,组织实施单位根据被评价金融企业提供的调整说明和有关证明材料对调整事项进行确认。
第十二条 金融企业评价期间会计政策与会计估计发生重大变更的,需要判断变更事项对经营成果的影响,产生重大影响的,应当调整评价基础数据,以保持数据口径基本一致。
第十三条 金融企业评价期间发生资产无偿划入划出的,应当按照重要性原则调整评价基础数据。原则上划入资产应纳入评价范围,无偿划出、关闭、破产(含进入破产程序)资产,不纳入评价范围。
第十四条 金融企业被出具非标准无保留意见审计报告的,应当根据审计报告披露的影响金融企业经营成果的重大事项,调整评价基础数据。
第十五条 金融企业在评价期间损益中消化处理以前年度资产损失的,承担国家某项特殊任务或落实国家专项政策对财务状况和经营成果产生重大影响的,经财政部门认定后,可作为客观因素调整评价基础数据。
第四章 评价标准与评价计分
第十六条 财政部根据省级财政部门和中央管理金融企业报送的资料,考虑无风险投资报酬率等因素,分行业统一测算并发布全国金融企业各项评价指标的标准值。
第十七条 绩效评价标准值按照不同行业及指标类别,划分为优秀、良好、中等、较低、较差5个档次,对应五档评价标准的标准系数分别为1.0、0.8、0.6、0.4、0.2。
标准系数是评价标准的参数,反映评价指标对应评价标准值所达到的档次。
第十八条 评价计分是将金融企业调整后的评价指标实际值对照金融企业所处行业标准值,按照以下计算公式,利用绩效评价软件计算各项基本指标得分:
绩效评价指标总得分=∑单项指标得分
单项指标得分=本档基础分+调整分
本档基础分=指标权数×本档标准系数
调整分=功效系数×(上档基础分-本档基础分)
上档基础分=指标权数×上档标准系数
功效系数=(实际值-本档标准值)/(上档标准值-本档标准值)
本档标准值是指上下两档标准值中居于较低的一档标准值。
  第十九条 金融企业经济效益上升幅度显著、经营规模较大的,应当给予适当加分,以充分反映不同金融企业努力程度和管理难度。具体的加分办法如下:
(一)效益提升加分。金融企业资本利润率增长率超过行业平均增长水平10%加1分,超过20%加2分,超过30%加3分,超过40%加4分,超过50%及以上加5分。
(二)管理难度加分。金融企业人均资产总额超过行业年度人均资产总额的给予加分,超过行业年度人均资产总额每10%加0.5分,最多加5分。
(三)财政部门认定的其他事项。
以上加分因素合计不得超过10分,超过10分按10分计算。
第二十条 对被评价金融企业所评价期间(年度)发生以下不良重大事项,应当予以扣分:
(一)重大损失扣分。金融企业发生属于当期责任的重大资产损失事项,损失金额超过平均资产总额1‰的,或者资产损失金额未超过平均资产总额1‰,但性质严重并造成重大社会影响的,扣3分。正常的资产减值准备计提不在此列。
(二)信息质量扣分。金融企业不按照规定提供财务会计信息,或因所提供的财务会计信息不真实而受到处理处罚的,扣2分。
(三)财政部门认定的其他事项。
第二十一条 对存在加分和扣分事项的,财政部门应当与金融企业和有关部门进行核实,获得必要的证据,并在金融企业绩效评价报告中予以单独说明。
第五章 评价结果与评价报告
第二十二条 绩效评价结果是指根据绩效评价分数及分析得出的评价结论,以评价得分、评价类型和评价级别表示。
评价得分用百分制表示。
评价类型是根据评价分数对企业综合绩效所划分的水平档次,用文字和字母表示,分为优(A)、良(B)、中(C)、低(D)、差(E)五种类型。
评价级别是对每种类型再划分级次,以体现同一评价类型的不同差异,采用在字母后重复标注该字母的方式表示。
第二十三条 绩效评价结果以85、70、50、40分作为类型判定的分数线。
(一)评价得分达到85分以上(含85分)的评价类型为优(A),在此基础上划分为3个级别,分别为:AAA≥95分;95分>AA≥90分;90分>A≥85分。
(二)评价得分达到70分以上(含70分)不足85分的评价类型为良(B),在此基础上划分为3个级别,分别为:85分>BBB≥80分;80分>BB≥75分;75分>B≥70分。
(三)评价得分达到50分以上(含50分)不足70分的评价类型为中(C),在此基础上划分为2个级别,分别为:70分>CC≥60分;60分>C≥50分。
(四)评价得分在40分以上(含40分)不足50分的评价类型为低(D)。
(五)评价得分在40分以下的评价类型为差(E)。
第二十四条 金融企业绩效评价报告是根据评价结果编制、反映被评价金融企业绩效状况的文本文件,由报告正文和附件构成。
绩效评价报告正文应当包括:评价过程、评价结果及重要事项说明等内容。绩效评价报告的正文应当文字简洁、重点突出、层次清晰、易于理解。
绩效评价报告附件应当包括:评价指标及结果计分表、评价基础数据及调整情况。
第六章 工作要求与责任
第二十五条 中央管理金融企业应当于每年5月15日前,向财政部报送绩效评价的基础数据资料以及对基础数据进行调整的说明材料。
第二十六条 地方金融企业向本级财政部门报送绩效评价材料的具体内容和时间要求,由省级财政部门另行规定。
第二十七条 金融企业应当提供真实、全面的绩效评价基础数据资料,金融企业主要负责人、总会计师或主管财务会计工作的负责人应当对提供的年度财务会计报告和相关评价基础资料的真实性、完整性负责。
金融企业在报送绩效评价材料中,存在故意漏报、瞒报以及提供虚假材料等情况的,由本级财政部门责令限期改正,并给予警告。
第二十八条 省级财政部门应当于每年5月15日前,分户将上一年度本地区金融企业调整后的绩效评价基础数据资料和情况说明报送财政部。
第二十九条 财政部应当于每年6月30日前发布绩效评价各项指标的标准值。
第三十条 省级财政部门应当于每年8月30日前,将本地区金融企业绩效评价结果及汇总分析报送财政部。
第三十一条 财政部门的相关工作人员组织开展金融企业绩效评价工作应当恪尽职守、规范程序、加强指导。
对于在绩效评价过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,或者泄露金融企业商业秘密的,依法给予行政处分。
第三十二条 受托开展金融企业审计业务的机构及其相关工作人员应严格执行金融企业绩效评价工作的规定,规范技术操作,确保评价过程独立、客观、公正,评价结论适当,并严守金融企业的商业秘密。
对参与造假、违反程序和工作规定,导致评价结论失实以及泄露金融企业商业秘密的,财政部门将责令不再委托其承担金融企业审计业务,并将有关情况通报其行业主管机关,建议给予相应处罚。
第七章 附 则
第三十三条 金融企业开展内部绩效评价工作,可依据本办法制定具体的工作规范。
第三十四条 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门可以依据本办法和财政部的其他规定,结合本地区金融企业实际,制定具体的实施办法,报财政部备案。
第三十五条 本办法自印发之日起施行。